Теория государственного управления определение. Шпаргалка шпаргалка по "теории государственного управления". Характеристика теорий государственного управления

Понятие теорий государственного управления

Определение 1

Теории государственного управления – это сформированные с течением времени доктрины, предлагаемые и поддерживаемые различными учеными, каждый из которых преподносит свою видимость сущности государственного управления.

Замечание 1

Существует достаточное количество подходов к пониманию того, что собой представляет государственное управление. Такие подходы принято называть теориями государственного управления . Каждая теория является индивидуальной, имеет свои особенности.

Характеристика теорий государственного управления

1. Теория рациональной бюрократии, основоположником которой является Вебер, заключается в том, что каждое учреждение имеет свою компетенцию, служащие должны назначаться, а не выбираться, а также получать зарплату достойную их ранга. При этом служащие не должны владеть тем учреждением, в котором они работают, обязаны следовать дисциплине и руководствоваться в своей деятельности с вышестоящими инстанциями. Данная теория делит функции государственного управления на политические и демократические.
2. Кроме того, она выделяет три добродетели политиков, в которые входят – страстность, глазомер и чувство ответственности.
3. Теория административной эффективности принадлежит Вильсону, которые занимался разработкой модели эффективности бюрократии в рыночной экономике. Он предложил разделять административные и политические функции, отмечая при этом, что задачей администрации является превращение в жизнь тех решений, которые принимает лидер, победивший на выборах. Что касается политики, главную ее задачу Вильсон видел в формировании эффективной структуры по контролю за административной деятельностью.
4. Теория администрирования. Разработчиком теории явился Файоль, который определил четырнадцать принципов государственного управления, состоящих из – разделения властей, дисциплины, полномочий, единоначалия, подчиненности интересов, единства действий, вознаграждения, скалярной цепи, централизации, порядка, стабильности персонала, справедливости, корпоративного духа и инициативы.
5. Теория налаживания межличностных отношений. Основоположник теории – Истон, видел основную цель управления в повышении эффективности потенциала работников, налаживании взаимосвязей в коллективах. Он определил принципы, которые принадлежат такой категории как «бихевиоральная методология» и строятся на закономерности, методике, верификации, количественных методах, систематичности, ценности, интеграции и науке.
6. Теория X. Теорию предложил Мак Грегор, считавший, что главной сущностью государственного управления является изначальная лень работников, которые стремятся, при любой возможности, избежать выполнения работы. Именно поэтому он представлял основной целью осуществление постоянного контроля и наблюдения. Он предлагал образовать иерархическую структуру, управляемость которой будет понижена, так как главную проблему он видел в отсутствии привлекательной для работников системы поощрений за хорошо выполненную работу.
7. Теория Y. Данная теория строится на понимании того, что работа должна сопровождаться благоприятными условиями, так как именно в такой обстановке производительность труда может возрастать. Эта теория стремится устранить все негативные последствия, которые могут каким-либо образом препятствовать соблюдению порядка.
8. Теория мотивационной гигиены. Приверженцем теории явился Герцберг, который считал, что работа, приносящая удовольствие, оказывает положительное воздействие на психологическое здоровье.

Вера в возможность улучшения общества служила краеугольным камнем эпохи модерна.

И. Валлерстайн

В результате изучения данной главы бакалавр должен:

• знать об основных исторических предпосылках формирования и главных этапах развития теории государственного управления, ее особенностях как дисциплины специализации;
• уметь оперировать понятиями "идеальная бюрократия" М. Вебера, "классическая школа государственного управления", "школа человеческих отношений", кейнсианство, монетаризм, информационное государство;
• владеть основными теоретическими постулатами государственного управления.

Исторические предпосылки формирования теории государственного управления

Теория государственного управления является одним из наиболее важных и перспективных направлений современной политической мысли. Вычленение политической сферы из целостного, неразделенного человеческого социума, отделение мира политического от экономической, социальной и духовной подсистем произошло довольно поздно. Первоначально политические феномены изучались в рамках господствующих социокультурных парадигм в связи с общим комплексом общественных явлений.

В течение почти двух тысячелетий – со времен Античности и вплоть до XVIII столетия – все знания о социальных явлениях были единой целостной системой. Однако уже Аристотель (384–322 до н.э.) придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ставилась на службу государству. Он подчеркивал: "...поскольку паука о государстве пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей" .

Античные философы рассматривали возникновение государства как естественный процесс усложнения форм общежития людей. патриархальной теории государства . Аристотель одним из первых предложил такую гипотезу: вначале люди объединились в семьи, затем несколько семей образовали селение, на завершающей стадии этого процесса возникло государство как форма общежития граждан, использующих политическое устройство и подчиняющихся власти закона. Аристотель подчеркивал: во всех людей природа вселила стремление к государственному общению и первый, кто это общение организован, оказал человечеству величайшее благо. В рамках патриархальной теории государство рассматривается как большая семья, где отношения правителя и его подданных отождествляется с отношениями патриарха – главы рода и членов его семьи.

Кризис классического полиса заставил античных философов обратиться к проблеме укрепления государственной власти – гарантии согласия и порядка в обществе. Учитель Аристотеля Платон (427–347 до н.э.) делает особый акцент на высшей цели государственного управления – достижении целостности общества через обеспечение согласия всех общественных сословий. Он подчеркивает: "Мы еще вначале, когда основывали государство, установили, что делать это надо непременно во имя целого. Так вот это целое и есть справедливость..."

Самой опасной тенденцией, разрушающей государственное управление, Платон считал стремление некоторых общественных групп отходить от служения общему благу, узурпируя общественные функции для извлечения личной выгоды. Так, в идеальном государстве Платона стражи, ведающие безопасностью, не должны были пользоваться золотом и серебром и даже не могли прикасаться к ним, украшаться ими или пить из золотых и серебряных сосудов.

Платон предупреждал: "...чуть заведется у них собственная земля, дома, деньги, как сейчас же из стражи станут они хозяевами и землевладельцами; из союзников остальных граждан сделаются враждебными или владыками; ненавидя сами и вызывая к себе ненависть, питая злые умыслы и их опасаясь, будут они все время жить в большом страхе перед внутренними врагами, чем перед внешними, а в таком случае и сами они, и все государство устремятся к своей скорейшей гибели" .

Но самым большим злом для государственного управления Платон считал олигархию, которую он определял как государственный строй, основывающийся на имущественном цензе: у власти там богатые, а бедняки не участвуют в правлении общественными делами. Установление имущественного ценза становится законом и нормой олигархического строя, и чем более строй олигархичен, тем выше имущественный ценз. Такого рода государственный порядок держится на применении вооруженной силы. Платон с возмущением писал о том, что в олигархиях возведены на трон алчность и корыстолюбие и, кроме богатства и богачей, ничто не вызывает восторга и почитания, а честолюбие направлено лишь на стяжательство и на все, что к этому ведет .

В Средние века процесс возникновения государства стали рассматривать в рамках религиозного мировоззрения как учреждение института земной власти, установленной Богом. Эта концепция получила название теологической теории государства . Современный католицизм считает своим официальным учением о государстве взгляды Фомы Аквинского (1225–1274), который призывал людей к повиновению государственной власти, связанной божественными законами. Философ развивал концепцию двух градов – земного и небесного, божьего, сформулированную Блаженным Августином (354–430). В духе христианского учения здесь предпринята попытка разграничения авторитета государства и церкви: "отдавайте кесарево кесарю, а Божие Богу" (Мф. 22:21).

Известный русский политический философ С. Н. Булгаков, оценивая этот период в истории, справедливо подчеркивал, что раскол общественной жизни на светскую и церковную внес серьезный разлад и "двойную бухгалтерию" даже в души тех, кто вполне сознавал всю историческую относительность и внутреннюю ненормальность такого раздвоения. За свою консервативную "охранительную" позицию невмешательства в государственную политику и общественную жизнь с нравственными критериями средневековая церковь поплатилась, с одной стороны, гуманистическим отторжением от нее наиболее деятельной ее части, с другой – своим собственным оскудением, угасанием творческого духа .

Новым пониманием государственного управления отмечена эпоха так называемого Позднего Возрождения. Итальянский мыслитель Никколо Макиавелли (1469–1527) впервые рассматривает государственное администрирование в технологическом ключе, т.е. как технологии государственной власти. Технологический подход к государственному управлению предполагает, что критерий эффективности ставится выше моральных норм и правил. Для Макиавелли специалист в области государственного управления – это эксперт, предлагающий полезные технологические рецепты соискателям государственной власти. Философ исходит из того, что государственная власть может менять своих владельцев, переходить из рук в руки. Рецепты государственного управления Макиавелли адресует "новому государю", стремящемуся удержать власть, которую постоянно оспаривают все новые соискатели: "Трудно удержать власть новому государю. И даже наследному государю, присоединившему новое владение – так что государство становится как бы смешанным, – трудно удержать над ним власть прежде всего вследствие той же естественной причины, какая вызывает перевороты во всех новых государствах. А именно: люди, веря, что новый правитель окажется лучше, охотно восстают против старого, но вскоре на опыте убеждаются, что обманулись, ибо новый правитель всегда оказывается хуже старого" .

Инструментальной наукой государственного управления, согласно Макиавелли, должны овладеть не философы, а политические профессионалы, превыше всего ставящие политическую эффективность как таковую. С его точки зрения, "новый государь" не должен следовать заповедям морали: если нужно, он должен отступать от добра и пользоваться этим умением смотря по обстоятельствам. Для осуществления своего господства "новый государь" может использовать любые средства: "по возможности не удаляться от добра, но при надобности не чураться и зла". Убийства из-за угла, интриги, заговоры, отравления и другие коварные средства Макиавелли рекомендовал широко использовать в деле завоевания и удержания государственной власти. Именно поэтому его имя стало в государственном управлении синонимом коварства и аморализма, и когда сегодня говорят о макиавеллизме, имеют в виду именно низкие нравственные качества людей.

Макиавелли делил государей на львов и лис. Львы храбры и бесстрашны, но они могут вовремя не заметить опасности, поэтому в государственном управлении больше преуспевают лисы – "изрядные обманщики и лицемеры". В глазах людей они являются сострадательными, верными слову, милостивыми, искренними, благочестивыми, но внутренне сохраняют способность проявлять прямо противоположные качества, если эго необходимо.

Макиавелли писал: "Итак, из всех зверей пусть государь уподобится двум: льву и лисе. Лев боится капканов, а лиса – волков, следовательно, надо быть подобным лисе, чтобы уметь обойти капканы, и льву, чтобы отпугнуть волков. Тот, кто всегда подобен льву, может не заметить капкана. Из чего следует, что разумный правитель не может и не должен оставаться верным своему обещанию, если это вредит его интересам и если отпали причины, побудившие его дать обещание. Такой совет был бы недостойным, если бы люди честно держали слово, но люди, будучи дурны, слова не держат, поэтому и ты должен поступать с ними так же. А благовидный предлог нарушить обещание всегда найдется. Примеров тому множество: сколько мирных договоров, сколько соглашений не вступило в силу или пошло прахом из-за того, что государи нарушали свое слово, и всегда в выигрыше оказывался тот, кто имел лисью натуру. Однако натуру эту надо еще уметь прикрыть, надо быть изрядным обманщиком и лицемером, люди же так простодушны и так поглощены ближайшими нуждами, что обманывающий всегда найдет того, кто ласт себя одурачить...

Надо являться в глазах людей сострадательным, верным слову, милостивым, искренним, благочестивым – и быть таковым в самом деле, но внутренне надо сохранять готовность проявить и противоположные качества, если это окажется необходимо" .

В конце XIX столетия немецкий философ Фридрих Ницше (1844–1900), во многом следуя традициям макиавеллизма, создал концепцию сверхчеловека – "великого человека толпы", способного осуществлять государственное управление, используя самые низменные человеческие страсти и пороки. Неудивительно, что во время Второй мировой войны фашистские лидеры стремились опереться на философию Ницше для оправдания бесчеловечной государственной политики третьего рейха. Ницше был убежден в том, что государственное управление должно опираться на насилие и использовать технологии пропаганды и манипуляции общественным сознанием. В каждом человеке прежде всего гнездится колоссальный эгоизм, который с величайшею легкостью перескакивает границы права, о чем в мелочах свидетельствует обыденная жизнь, а в крупном масштабе – каждая страница истории и государственного управления. По мнению философа, в основе общепризнанной необходимости столь тщательно оберегаемого европейского равновесия лежит сознание, исповедание того факта, что человек есть хищное животное, наверняка бросающееся на слабейшего, который ему подвернется. Но к безграничному эгоизму человеческой натуры еще присоединяется более или менее существующий в каждом человеке запас ненависти, гнева, зависти, желчи и злости, накопляясь, как яд в отверстии змеиного зуба, и ожидая только случая вырваться на простор, чтобы потом свирепствовать и неистовствовать, подобно сорвавшемуся с цепи демону.

Ф. Ницше дал политическим технологам "легкий рецепт" производства у руля государственного управления "великого человека толпы" . Согласно Ницше, "при всяких условиях нужно доставлять толпе то, что ей весьма приятно, или сначала “вбить ей в голову”, что то или иное было бы приятно, и затем дать ей это. Но ни в коем случае не сразу; наоборот, следует завоевывать это с величайшим напряжением или делать вид, что завоевываешь. Толпа должна иметь впечатление, что перед ней могучая и даже непобедимая сила воли; или по крайней мере должно казаться, что такая сила существует. Сильной волей восхищается всякий, потому что ни у кого ее нет, и всякий говорит себе, что, если бы он обладал ею, для нее и для его эгоизма не было бы границ. И если обнаруживается, что такая сильная воля осуществляет что-либо весьма приятное толпе, вместо того чтобы прислушиваться к желаниям своей алчности, то этим еще более восхищаются и с этим поздравляют себя. В остальном такой человек должен иметь все качества толпы: тогда она тем не менее будет стыдиться перед ним, и он будет тем более популярен. Итак, пусть он будет насильником, завистником, эксплуататором, интриганом, льстецом, пролазой, спесивцем – смотря по обстоятельствам" .

Основатель и глава итальянской фашистской партии Бенито Муссолини (1883–1945) в своей работе "Доктрина фашизма" (1932) во многом конкретизировал философские положения Ницше, используемые в практике государственного строительства. Муссолини писал: "Фашистское Государство является воплощенной волей к власти и управлению. Римская традиция здесь – идеал силы в действии. Согласно учению фашизма правительство представляет собой не столько то, что выражено в территориальных и военных терминах, сколько то, что выражается в терминах моральности и духовности. О нем надо думать как об империи, т.е. как о нации, которая прямо или косвенно правит другими нациями, не имея желания завладеть ни единым квадратным ярдом территории. Для фашизма подъем империи, т.е. расширение нации, является сущностным проявлением жизнеспособности и противоположностью признакам упадка. Люди, которые возвышаются или поднимаются вновь после периода упадка, – всегда империалисты; любое отступление есть признак упадка и смерти" .

По одновременно в науке государственного управления развивается и другая концепция государственной власти, основанная на принципах гуманизма и демократии. Французские и английские философы эпохи Просвещения заложили основы конституционализма и разделения властей в государственном управлении, создав "систему сдержек и противовесов". Французский философ-энциклопедист Шарль Луи Монтескье (1689–1755) провозгласил, что свободное развитие может быть обеспечено лишь в том случае, если власть в государстве будет разделена на три обособленные ветви, каждая из которых станет сдерживать и уравновешивать другие. В книге "О духе законов" (1748) Монтескье сформулировал концепцию, вошедшую в золотой фонд современной политической науки как теория разделения властей:

"Политическая свобода может быть обнаружена только там, где каждый человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять сю и удерживать в своих руках власть до последней возможности... Для того чтобы предупредить подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую. Когда законодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе... не может быть свободы. С другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. И наступает конец всему, если одно и то же лицо или орган, дворянский или народный по своему характеру, станет осуществлять все три вида власти" .

В Новое время широкое распространение получила договорная теория происхождения государства, или теория общественного договора, которую развивали Жан Жак Руссо (1712–1778) во Франции, Томас Гоббс (1588–1679) в Англии, А. Н. Радищев (1749–1802) в России. Согласно теории общественного договора люди, пребывавшие первоначально в естественном (догосударственном) состоянии, решили сознательно создать государство (заключить договор), чтобы надежно обеспечить для всех основные права и свободы. При этом Т. Гоббс полагал, что общественный договор заключался между правителями и подданными как договор подчинения, а Ж. Ж. Руссо, напротив, утверждал, что договор имел место между самими гражданами как договор объединения. Именно соглашение людей есть основа законной власти, ибо каждый из договаривающихся подчиняется общей воле и в то же время выступает одним из участников этой воли.

В русле договорных теорий происхождения государства английский философ Джон Локк (1632–1704) развивает концепцию либерального государственного управления , где гражданское общество стоит впереди государства. Единственный путь, посредством которого кто-либо отказывается от своей естественной свободы и надевает на себя узы гражданского общества, – это соглашение с другими людьми об объединении в сообщество, для того чтобы удобно, благополучно и мирно совместно жить, спокойно пользуясь своей собственностью и находясь в большей безопасности, чем кто-либо, не являющийся членом общества .

Главный либеральный принцип государственного управления: не человек для общества, а общество для человека. Государственное управление должно контролироваться гражданским обществом, при этом абсолютной ценностью признается свободная личность, и эффективность государственного управления оценивается в соответствии с тем, насколько последовательно и эффективно оно выражает интересы личности.

Несомненно, такой проект государственного управления можно оценить как либеральный антропоцентризм – проповедь идеологии свободного индивидуализма.

В России либеральную теорию государственного управления поддерживал правовед, философ и историк Б. Н. Чичерин (1828–1904), который полагал, что высшей формой развития государства является конституционная монархия. Если разграничить полномочия между монархом, аристократией и демократией, то может сформироваться справедливое государственное устройство. Чичерин предлагал снизить имущественный ценз и допустить широкие слои общества к избирательному процессу, что должно было привести к развитию демократических элементов управления. Согласно убеждениям Чичерина, конституционная монархия может способствовать развитию местного самоуправления, причем последнее должно быть построено на исконных общественных традициях. Общину Чичерин воспринимал как корпоративный союз , который предшествовал возникновению государства. Компетенция общины в современном государстве, по мнению философа, должна быть разделена на дела местные (самоуправление) и дела государственные. Отношения государства и общины оформляются как юридические : устанавливается баланс власти между государством и гражданским обществом. Таким образом, Б. Н. Чичерин был сторонником юридической (смешанной) модели местного самоуправления.

Интересно, что рамках либеральной традиции в России развивались и еще две версии местного самоуправления – общественная и государственная.

Известный юрист В. Н. Лешков (1810–1881) и общественный деятель и писатель А. И. Васильчиков (1818– 1881) были сторонниками общественной теории самоуправления, согласно которой все местные дела должны быть отделены от государственного управления. И Лешков, и Васильчиков были убеждены в том, что в России нельзя копировать европейский опыт самоуправления, поскольку исторические традиции русской общины сильно отличаются от европейского опыта. По их мнению, в России земские учреждения должны составлять особую систему, при этом в органах самоуправления станут действовать общественные союзы, к которым приравнивались сельские волости, магистраты и городские думы. Васильчиков предлагал также создать административные округа – уездные и губернские земские учреждения, в которых станут действовать представители местного общества .

Современные исследователи считают, что А. И. Васильчиков предложил хозяйственную теорию самоуправления (как особый вариант общественной теории), поскольку он не только отделял местное самоуправление от государственного управления, но и рассматривал самоуправляющуюся общину как самостоятельный хозяйственный субъект права, осуществляющий коммунальную деятельность, целью которой является удовлетворение основных потребностей местного населения.

Сторонниками государственной теории самоуправления в России были юрист А. Д. Градовский (1841–1889) и экономист В. П. Безобразов (1828–1899). Они полагали, что особых местных дел и вопросов не существует: если государство передает часть своих полномочий местному населению, то население должно действовать на правах органа государственной власти. Неэффективность местного самоуправления они как раз и объясняли тем, что коммунальные органы не обладают государственным статусом и не имеют реальной власти. С этой точки зрения местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой юридических гарантий, которые, создавая децентрализацию, вместе с тем обеспечивают связь органов местного государственного управления с дайной местностью и ее населением .

Марксистская теория происхождения государства в противовес либерализму, видевшему приоритеты государственного управления в развитии гражданского общества, рассматривала государство как политическую организацию экономически господствующего класса для подавления сопротивления сто классовых противников. Согласно Карлу Марксу (1818–1883) и Фридриху Энгельсу (1820–1895), государство возникло на определенном уровне развития производительных сил, когда общественное разделение труда привело к возникновению частной собственности, имущественного неравенства людей и расколу общества на антагонистические классы. Экономикоцентризм марксистской концепции государства состоит в том, что экономический базис общества – совокупность общественных отношений – признается первичным и определяющим, а политическая и идеологическая надстройка призвана следовать за ним. Основу развития общественно-экономических формаций составляют сменяющие друг друга азиатский, рабовладельческий, феодальный и буржуазный способы производства, которым соответствуют определенные типы государственного устройства. Высшей общественно-экономической формацией провозглашался коммунизм, при достижении которого государство отмирает, сменяясь общественным самоуправлением.

Ленинская версия марксистского государства как Республики Советов получила свое наиболее полное воплощение в бывшем СССР. Советы представляли собой выборные органы государственного управления, но при этом провозглашалась определяющая и направляющая роль КПСС. В советском государстве принятие всех государственных решений происходило на уровне высшего политического руководства, существовала государственная собственность на основные средства производства, государство непосредственно участвовало в управлении деятельностью ведущих предприятий, развивался институт государственного планирования (Госплан), определявший ценовую и тарифную политику и перспективы развития всех отраслей экономики. Советская система предполагала концентрацию всех трех ветвей власти в руках партии (КПСС), которая обладала правом распределения всех ключевых должностей в законодательном, исполнительном и судебном аппарате. Распад СССР в 1991 г. послужил началом перехода от советской системы государственного управления к формированию в России современного демократического государства.

Основные положения классической теории правового государства , сформулированные немецким философом Иммануилом Кантом (1724–1804), сохранили свою силу и значение до наших дней. Согласно Канту, правовое государство, в отличие от деспотического или полицейского, само себя ограничивает определенным комплексом постоянных норм и правил. Атрибутами правового государства , по И. Канту, являются:

• 1) основанная на законе свобода каждого не повиноваться иному закону, кроме того, на который он дал свое согласие;
• 2) гражданское равенство – признавать стоящим выше себя только того в составе народа, на кого он имеет моральную способность налагать такие же правовые обязанности, какие этот может налагать на него;
• 3) гражданская самостоятельность – в правовых делах гражданская личность не должна быть представлена никем другим .

В правовом государстве только законно избранное правительство имеет право применить силу в качестве принуждения. Правительственная монополия на силу означает единый, обязательный для всех порядок, уничтожение неравенства и разнообразие прав, которые зависели бы от социального, наследственного или иного статуса. По справедливому замечанию немецкого правоведа Рудольфа Иеринга (1818–1892), право никогда не может заменить или вытеснить основной стихии государства – силы: "Слабость власти есть смертельный грех государства". Однако сила государства законна лишь в том случае, если она применяется в строгом соответствии с правом. Политическая власть должна реализовывать право. Что это означает в действительности?

Государство, издавшее закон, обязано уважать этот закон до тех пор, пока он существует и продолжает действовать, хотя оно вправе его пересмотреть и даже отменить. Это и есть режим законности , в котором праву отводится роль определения границ свободы. Философ И. А. Ильин определял правопорядок как "живую систему взаимно признаваемых прав и обязанностей". Отстаивая свои права, человек желает их признания и соблюдения со стороны других людей. Вместе с тем он вменяет и себе в обязанность признавать и соблюдать права других. Правовое государство цементирует не угроза применения санкций, а именно согласие большинства граждан добровольно исполнять предписания законов.

Правовое государство предполагает определенные условия для своего утверждения: народ в целом и каждый гражданин в отдельности должны созреть для восприятия идеи верховенства закона во всех областях человеческой жизни. Важно, чтобы каждый осознал не только пределы своих интересов и прав, но также пределы своей ответственности и обязанности к самоограничению, что приобретается в результате длительного исторического опыта.

Русский философ и историк П. И. Новгородцев заметил: если демократия открывает широкий простор свободной игре сил, проявляющихся в обществе, то необходимо, чтобы эти силы подчиняли себя некоторому высшему, обязывающему их началу. Свобода, отрицающая начало общей связи и солидарности всех членов общества, понятие власти и авторитета, приходит к самоуничтожению и разрушению основ государственной жизни, а это неизбежно ведет к анархии и в конечном счете – к той или иной форме деспотизма.

"Свобода – это право делать то, что позволяют законы" (Ш. Л. Монтескье). В правовом государстве законы имеют равную силу для всех членов общества без исключения. "Даже величайшие заслуги перед государством не являются основанием для неприкосновенности власти индивидуума", – утверждал немецкий философ Карл Ясперс (1883–1969). В правовом государстве именно закон служит невидимой границей между коллективом и индивидуумом. И. Кант дал классическое обоснование этому положению: каждый гражданин должен обладать той же возможностью принуждения в отношении властвующего к точному и безусловному исполнению закона, что и властвующий в его отношении к гражданину. Таким образом, законодатель так же подзаконен, как и отдельный гражданин. Подзаконность государственной власти дополняется признанием за отдельной личностью неотъемлемых и неприкосновенных прав.

Личные права и свободы – это возможности человека, ограждающие от незаконного и нежелательного вмешательства в его личную жизнь и внутренний мир, призванные обеспечить существование, своеобразие и автономию личности. Все нрава, принадлежащие человеку, в равной степени являются личными, тем не менее в узком смысле слова под личными правами понимается лишь часть прав, непосредственно защищающих личную жизнь и свободу каждого человека. К ним относятся права на жизнь, личную неприкосновенность, уважение, защиту чести и достоинства, свободу совести, неприкосновенность жилища, свободу передвижения и выбор места жительства и др.

Например, содержание права на неприкосновенность личности раскрывается в определении исключительных условий, при которых возможны ограничение и лишение свободы, в установлении строжайшего запрета насилия, пыток, жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения, в добровольности медицинских, научных и иных опытов в отношении здоровья человека, наконец, в реализации презумпции невиновности. Это означает, что обвиняемый в преступлении считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, неустранимые сомнения в виновности толкуются в пользу обвиняемого, а доказательства, полученные с нарушением закона, признаются не имеющими юридической силы.

Неприкосновенность личности обеспечивается законными рамками полномочий органов власти правового государства. Принцип неприкосновенности личности дополняется неприкосновенностью жилища и переписки.

Социально-экономические права и свободы – это возможности личности в сфере производства и распределения материальных благ, призванные обеспечить удовлетворение экономических и тесно связанных с ними духовных потребностей и интересов человека. К числу социально-экономических прав и свобод относятся права на труд, отдых, социальное обеспечение, жилище, право наследования и др. Например, право на отдых состоит в том, что всем без исключения работающим по найму в государственных, общественных или частных организациях гарантируются ограниченная законом продолжительность рабочего времени, еженедельные выходные дни, а также оплачиваемый ежегодный отпуск.

Культурные права и свободы – это возможности человека пользоваться духовными, культурными благами и достижениями, принимать участие в их создании в соответствии со своими склонностями и способностями. К числу таких прав относятся право на пользование достижениями культуры; на образование; свобода научного, технического и художественного творчества.

Политические права и свободы личности – это возможности человека, обеспечивающие его политическое самоопределение и свободу, участие в управлении государством и обществом. К ним относятся право на объединение; свобода митингов, шествий, демонстраций; право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления; право на равный доступ к любым государственным должностям; право участвовать во всенародных обсуждениях и голосованиях (референдумах) и др. Например, право на объединение (свобода ассоциаций) означает возможность свободного создания политических и общественных организаций, добровольность вступления и выхода из них.

Защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства, однако и гражданин, в свою очередь, несет ответственность перед государством: он обязан соблюдать законы, платить налоги, сохранять природу и окружающую среду. Защита Отечества также является долгом и обязанностью гражданина.

Некоторые идеи и формулы правового государства впервые получили свое законодательное закрепление в Конституции США 1787 г. и в Декларации прав человека и гражданина, провозглашенной Великой французской революцией 26 августа 1789 г. Выделим несколько положений, зафиксированных в Декларации:

• – свобода состоит в возможности делать то, что не приносит пред другому;
• – закон есть выражение общей воли; все граждане имеют право участвовать лично или через своих представителей в его образовании;
• – все, что не запрещено законом, то дозволено, и никто не может быть принужден к действию, не предписываемому законом.

В научный оборот термин "правовое государство" ввели немецкие юристы Р. Моль и К. Велькер в первой трети XIX столетия. В России идеи правового государства развивали В. А. Кистяковский, С. А. Котляревский, В. М. Гессен.

В XX столетии с развитием международной интеграции классическая концепция правового государства была дополнена идеей о необходимости подчинения национальных правовых систем праву мирового сообщества. Многие европейские государства приняли решение о приоритете международного права. Это означает, что в случае расхождения закона страны с международным договором суды обязаны руководствоваться положениями международного договора. Таким образом, к числу отличительных признаков правового государства политологи относят теперь не только верховенство закона, но и его соответствие международному праву.

Итак, среди основных характеристик правового государства можно выделить: а) приоритет прав человека; б) свободный, независимый суд; в) принцип верховенства конституции (основного закона) по отношению ко всем другим законам; г) взаимная ответственность гражданина и государства; д) принцип разделения властей; е) приоритет норм международного права.

Идеи правового государства находят свое выражение в конституциях современных государств. Так, Основной закон ФРГ гласит: "Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие – законом и правом". Конституция РФ (ст. 1) свидетельствует:

Там же. С. 335-339. Монтескье Ш. Л. О духе законов // Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 159–160.

Локк Дж. Два трактата о правлении // Антология мировой политической мысли. Т. 1. С. 361.

См.: Васильчиков Л. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских общественных учреждений: в 3 т. СПб., 1870. Т. 2. С. 21-23.

См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М., 1928. С. 234– 235.

См.: Кант И. Критика практического разума. СПб., 1995. С. 355.

Первоначально необходимо дать определение понятию государственное управление, это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность - наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Таким образом, при дальнейшем изучении моей проблематики мы будем сталкиваться с определенным образом сформированной системой государственного управления, характерной для рассматриваемых мной стран США и России, каким образом они упорядочивают, сохраняют или преобразовывают жизнь людей.

Определение теории государственного управления как науки политической или политико-юридической было бы неполным, если не учесть ее социальный аспект. Ведь государственное управление воплощает в себе воздействие государства как ядра политической системы на общество в целом, т.е. на социум, а также взаимодействие его с различными элементами социальной системы. Поэтому государственное управление по своему определению -- это деятельность и отношения политико-правовые и социальные. Соответственно и теория государственного управления -- это политико-правовая и социальная наука. Таково же свойство ее собственных понятий. Они характеризуют явления и процессы, в сущности которых сплетены воедино признаки политического и социального. Как это воплощается, например, в основополагающей категории “государство”. Последнее представляет собой не только институт публичной (политической) власти, но также и обозначает общественный институт, а конкретнее, -- высшую форму организации современного общества. Атаманчук Г.В.”Теория государственного управления”, “Омега-Л”, Москва, 2004 г Понятие “политическое управление” (руководство) также означает действие и взаимодействие, связанные с использованием государственной власти и власти общественной (в частности институтов гражданского общества).

Определение теории государственного управления как науки политико-правовой и социальной и соответствующая характеристика ее собственных понятий ориентируют, во-первых, на понимание государственного управления как стороны и формы проявления саморегуляции общественной системы, как ее самоуправления; во-вторых, на подход к данной научной дисциплине как комплексной, пограничной, сформировавшейся на базе политических, правовых и социальных областей научных знаний.

Таким образом, предметная область теории государственного управления слагается из совокупности политико-правовых и социальных явлений и процессов, характеризующих сферу взаимодействия государства и общества как субъекта и объекта управления и самоуправления. Графский В.Г. “Всеобщая история права и государства”, 2ое издание, “Норма”, Москва, 2006 г

Теория государственного управления -- комплексная наука. Ученые различных областей социально-политического знания расчленяют политико-социальную действительность на разнообразные элементы: области, аспекты, уровни и пр. Данная теория решает задачу рассмотрения государственного управления как целостной, относительно самостоятельной сферы деятельности государства и складывающейся в связи с ней системы политико-общественных и политико-правовых отношений. Именно -- относительно самостоятельную сферу, заключенную в более широкую систему многогранной властной и организующей деятельности государства, всей политической системы, и в еще более широкую и общую систему саморегуляции социума. Тем и объясняется комплексный характер изучаемой теории, вбирающей в себя элементы знания и подходы таких наук, как политология, политическая социология, теория государства и права и конфликтология. И конечно же, теории социального управления, раскрывающей общие закономерности управления социальными, в том числе политическими, процессами и отношениями.

В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

1. Правовой подход;

2. Политический подход;

3. Менеджеристский (управленческий) подход.

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления». http://www.goldenglish.ru/newspaper.php - Сайт американских газет на английском языке“Gold”

Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:

* следования принципу верховенству права (правовой подход);

* следования воле народа (политический подход);

* следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).

1.Управ-е гос. и политич.: сущность и трактовки
Государственное управление - деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса.
В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

правовой подход;
политический подход;
управленческий подход.

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.
Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.
Согласно управленическому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в измеримой форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».
Управление политическое - основная форма регулирования общественных отношений в классовом обществе, которая осуществляется публичным образом через власть государства. От всех остальных форм управления политическое отличается абсолютным характером в пределах политической организации.
Политическое управление осуществляется за счет ряда мероприятий. Это управление в общем имеет следующую структуру: принимается политическое решение, организуется его выполнение и контроль за выполнением; в случае неподчинения решению ответственные лица или структуры подвергаются наказанию. Политическое решение может иметь форму либо приказа, либо закона, обязательного для тех или иных институтов.
2. Функции и методы гос. Упр-я.
Государство как универсальная организация общества и субъект управления выражает интересы всех граждан. Его сущность раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом, вне которого теряет всякий смысл, поэтому функции государства носят общественный характер.
Функции государства отражают основные направления его деятельности, выражают сущность и назначение государственного управления общественными делами.
К внутренним функциям относятся:
экономическая – защита и регулирование экономической системы, выработка стратегии и тактики экономического развития страны, реализация экономической политики;
политическая – регулирование отношений между социальными группами и гармонизация их интересов, обеспечение ценности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство;
социальная – обеспечение социального развития общества, определение социальной политики, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всего общества, регулирование отношений между гражданами по поводу их места в обществе, социальная защита малообеспеченных слоев населения и т. д.;
нормативно-правовая – принятие нормативно-правовых документов, регулирующих всю общественную жизнь;
экологическая – регулирование деятельности людей в области использования и охраны окружающей среды.
Внешние функции – это основные направления деятельности государства на международной арене: защита государства от внешней угрозы и военной агрессии, дипломатическая, внешнеэкономи ческая, внешнеполитическая, сотрудничество в решении глобальных проблем современности, поддержание общих норм международного права и т. д.
Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций, которые реализуются во всех видах управленческой деятельности и на всех этапах управленческого процесса – это целеполагание, принятие решений, организация их исполнения.
Методы ГУ
Под методами государственного управления понимают приемы и способы реализации управленческой деятельности, с помощью которых осуществляется некое воздействие субъектов управления на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц.
Административно- распорядительные методы – это способы прямого, непосредственного воздействия на поведение объекта управления. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и предупреждения, носят характер обязательных и оформляются в виде законодательных актов, распоряжений, постановлений и т.д. К ним можно отнести распределение централизованных инвестиций или иных контролируемых государством ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности, квотирование экспорта, импорта и т.д.
Экономические методы – это комплекс материальных средств, рычагов воздействия органов государственной власти на объект управления. Они воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное законодательство, финансовую, денежно-кредитную политику. При этом отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе вариантов действия при условии, что они не противоречат законодательству. То есть они призваны создать такие условия, чтобы объекту управления было выгодно действовать так, как того желает государство.
Социально-психологические методы – это способы социально-психологического воздействия на управляемых для достижения соответствующих целей (политическая агитация, пропаганда; использование СМИ; личные встречи руководителей государства с трудовыми коллективами; различные виды индивидуального поощрения; продвижение по службе; нравственное осуждение).
С помощью социально- психологических методов формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое сознание, ориентация лидера. Все перечисленные методы тесно взаимосвязаны между собой и взаимодополняют друг друга.
3.С-ты и О-ты ГУ
Субъект государственного управления – это органы государственной власти, выделенные конституционными полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами и собственной деятельностью государства. Опираясь на волю общества, выраженную в силе власти и закона, они разрабатывают и принимают государственные решения различных уровней, организуют их исполнение и контроль. В составе субъекта государственного управления – общественно-политические организации и объединения, которые участвуют в разработке прогнозов и проектов решений, политических программ, реализуемых государственными институтами.
Объектом государственного управления признается вся система общественных отношений, образующих целостный социальный организм – общество,а также различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные общества, холдинговые компании, финансово-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно- территориальные образования и др.).
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются предпочтения для нее, предоставляются государственные или муниципальные инвестиции.
4. Соврем.науч.школы и направления ТГУ
Американские ученые считают, что наука ГУ и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Особую роль в развитии современной школы государственного администрирования в США сыграли труды Г.Макгрегора, Герцберга, Р.Лайкерта. После II мировой войны окончательно оформилось экономическое направление. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение культурных традиций, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Один из его представителей Б.Барри – разработал концепцию «экономического типа» государственной власти, когда властные отношения в обществе рассматриваются в понятиях «выигрыш-потеря». Он полагает, что властные отношения возможны, только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, ибо располагает большими возможностями достичь желаемого ценой минимальных убытков. Новым направлением в области ГУ является и «организационная кибернетика» (С.Биэр), центральным понятием которой провозглашена «балансирующая система»(такая система, которая способна реагировать на изменения окружающей среды и соответствовать ее сложности). По мнению Биэра, подобные системы должны обеспечить 5 функций: организационную, координационную, контроль, сбор и обработку информации, разработку политики.
Достижением французской школы административного ГУ можно считать разработку институциональной концепции государства, которая сменила понимание государства как юридического лица. Государство стало рассматриваться как институт, в котором воплощается власть.
Немецкая школа ГУ в настоящее время занимает лидирующее положение в Зап. Европе. Концепция «социального государства» Л.Эрхарда до последнего времени весьма существенно влияла на систему государственного администрирования в Германии. В рамках данной концепции закреплена определяющая роль государственного управления в развитии общества, а все группы населения подчиняются общему благу и поддерживают существующий социальный строй.
5.Осн.ТГУ в пер.пол.19 нач. 20в.: Вебер, Вильсон
Профессор и будущий президент США В. Вильсон в работе «Наука государственного управления» (1887) сделал небезуспешную попытку переориентации политологии на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом.
Именно В. Вильсон предложил модель «административной эффективности», основой которой стало использование в государственном управлении методов организации управления бизнесом, равно как и обоснование необходимости высокого профессионализма в системе государственного администрирования. По его мнению, задача государственной администрации состоит, в первую очередь, в оперативном и компетентном проведении в жизнь (реализации) решений политических лидеров.
В работах Вебера, Вильсона были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории государственного управления: 1) для реформирования аппарата управления необходимо его хорошо знать и, соответственно, изучать с научных позиций; 2) аппарат государственно- административного управления должен быть отделен от сферы политики. Вебер: отправная точка гос-ва- это господство людей над людми в рамках легетимного насилия. Любое господство требует постоянного упарвления. Центральное место занимала бюрократия.

6.Осн.ТГУ в пер.пол. 20в: Кейнс, Файоль
Кейнс критиковал существующую капиталистическую сисиему за периодические кризисы, за безработицу, пороки современного политического общества. Предположил усилить роль государства как регулятора отношений. Только в кризисных ситуациях повышается роль государства. Расширить использование инвестиций, снизить банковский %; нужно выпустить в обращение дополнительные деньги (допустить умеренную инфляцию); урегулировать ставки налогооблажения.
Анри Файоль Сформулировал теорию администрирования. «Управлять значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать, вырабатывать программу действия". Сформулировал 14 принципов управления:
разделение труда
- право принуждать своим распоряжением
-дисциплина и повиновение
-единство распорядительства
-единство руководства
-подчинение частных интересов интересам организации
-справедливое вознаграждение персонала
-централизация
-строгая иерархия руководящих должностей
- четкое определение полномочий работника
-сочетание благожелательности с правосознанием
-постоянство состава персонала
-инициативность работников
-единение персонала
7. Основные теории государственного управления в первой половине XX века.
Главное внимание Файоль уделял самому процессу управления, который рассматривал как функцию администрирования, призванную помочь административному персоналу в достижении целей организации.
В основе концепции Файоля лежит положение о том, что на всяком предприятии имеется два организма: материальный и социальный. Первый включает сам труд, средства труда и предметы труда в их совокупности, а второй – отношения людей в процессе труда. Файоль сознательно ограничил свои исследования на втором «организме». Файоль дал определение понятию «управление»: управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать. Особое внимание Файоль уделял разработке основных, индивидуальных, психологических качеств, которыми должен обладать администратор. Был составлен перечень таких качеств: здоровье; ум и интеллект; хорошее образование; способность управлять людьми; знание всех наиболее важных функций и направлений деятельности предприятия; подлинная компетентность в деятельности конкретного предприятия
Макс Вебер уделял особое внимание изучению проблем лидерства и структуры власти в организации. Он выделил три типа организации в зависимости от характера власти: харизматический, традиционный, идеальный (бюрократический). Макс Вебер сформулировал принципы построения идеальной организации. Вебер пытался найти способы, чтобы вся организация работала как машина.
На основе разработок Файоля и его последователей сформировалась классическая модель организации, опирающаяся на четыре главных принципа: четкое функциональное разделение труда; передача команд сверху вниз по «скалярной» цепи (никто не работает больше, чем на одного босса); соблюдение диапазона контроля (руководить ограниченным числом подчиненных). Во многом эти принципы построения организации актуальны и применимы к современным условиям.
В 20-30е годы ХХ века зародилась школа человеческих отношений, в центре которой находился человек. Одна из главных особенностей этой школы – внесение в нее бихевиоризма, т.е. теории человеческого поведения.
Значительный вклад в развитие бихевиористского направления в управлении внес Абрахам Маслоу, разработавший теорию потребностей, известную как «пирамиду потребностей». В соответствии с данной теорией человек имеет сложную структуру иерархически расположенных потребностей, и управление должно происходить на основе выявления потребностей рабочего и использования соответствующего метода стимулирования.
8 Структурно-функциональный и системный подходы к государственному управлению
Системный подход в теории государственного управления и политики предполагает наличие в государственном управлении и политике черт внутренней взаимосвязи между элементами, образующих единое целое, качество которого не сводимо к сумме отдельных качеств элементов. Системный подход представляет собой принципиальное применение общей теории систем к анализу политики и управления. Теоретическое обоснование он получил в работах Т. Парсонса, Д. Истона, Г. Алмонда, К. Дойча. Благодаря этим ученым в гуманитарные науки были введены основополагающие понятия теории систем: «открытая и закрытая система», «окружающая среда», «структура», «устойчивость» «равновесие» и т.д.
Структурно-функциональный анализ подчинен решению проблем, связанных с существованием, функционированием и поддержанием жизнеспособности системы. Структурный аспект включает в себя определение элементов, составляющих конкретную систему, и выявление устойчивых связей и отношений между ними. Функциональный аспект включает изучение внутренних механизмов функционирования элементов, и внешнего функционирования системы в процессе ее взаимодействия с внешней (окружающей) средой. Знание и понимание внутренних связей и отношений во взаимодействии элементов системы позволяет раскрыть условия ее функционирования и жизнедеятельности.
9.Социально-инженерный и гуманитарный подходы к ГУ.
Социально-инженерный ориентируется на поиск оптимальных моделей управления и рационализацию уже существующих механизмов разрешения проблем. По мнению Дж. Кейдена, одного из ведущих представителей социально-инженерного подхода, качество административного управления характеризуется как количественными, так и качественными показателями, которые определяются требованиями административной системы, ее ресурсами, издержками, степенью удовлетворения гражданами достигнутыми результатами.
Антитехнократические и антибюрократические позиции характерны для гуманитарного подхода, истоки которого заложены в 20-30-е годы прошлого столетия. Представители такого подхода считают, что бюрократизация властных структур приводит к повышению негибкости механизмов принятия и реализации управленческих решений, при этом снижается эффективность этих структур.
10. Новые подходы в ТГУ.
Сегодня через упр-ие многие страны повышают эффективность развития. Старые подходы – это традиционные методы упр-ия: соблюдение норм, дисциплина, исполнительность, невысокая компетенция политиков. В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления: правовой подход (гос. служащий не столько подчинен своему начальнику, сколько законам правового гос-ва и Конституции); политический подход (максимальное воплощение воли народа, гос. служащие должны быть полит. ответственны, восприимчивы к текущим интересам граждан); менеджеристский (управленческий) подход (основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность). Сегодня существует такое понятие как новый менеджеризм – это повышение компетенции управленца. Он должен не просто знать узкие вопросы упр-ия, а и психологию людей, владеть приемами риторики. Сегодня управленец больше свободен в принятии решений. Новый менеджеризм – это перенесение методов рыночного управления в государственное управление. В ряде случаев с чиновниками начинают заключать контракты, не просто на работу, а на определенную управленческую работу. И продление контракта определяется его способностью выполнить договоренность.
11. Теория государственного управления: исторические этапы развития.
Первый этап теории государственного управления приходится на конец XIX - начало XX в. Ее главным разработчиком стал М. Вебер, а также В. Вильсон, Ф. Гудноу и другие. Государство, писал Вебер, есть господство людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как на средство. Веберу принадлежит важная роль в разработке теории бюрократии. Бюрократия, по его мнению, является историческим феноменом, возникновение которого совпадает с появлением современного национального государства, способного за свой счет содержать собственных служащих.
Вильсон обосновывал мысль о том, что смена политического руководства в ходе очередных президентских выборов не должна отражаться на административном аппарате. Тем самым провозглашалось положение о независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Вильсону принадлежит и приоритет во введении так называемой теории административной эффективности, суть которой состоит в предложении использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпорациями. Заслугой Вильсона считают обоснование синтеза бюрократии с принципами и институтами демократии. Вслед за М. Вебером Ф. Гудноу пытался провести четкое различие между политиками и администраторами. При этом, как и Вильсон, Гудноу был сторонником научного управления и менеджмента, независимого от политики и идеологии. Он ставил под сомнение компетентность демократического правительства, не владеющего научными методами управления.
Второй этап в развитии теории государственного управления охватывает 1910-1950 гг. Кейнс и его сторонники поставив целью выявление и анализ различных переменных величин, влияющих на экономическое развитие страны. Главным недостатком рыночной экономики Кейнс считал ее подверженность периодическим экономическим кризисам и безработице. Его заслуга состояла в том, что он предложил программу антикризисной политики и политики полной занятости трудоспособного населения, что позволило его последователям в 1940-60-х годах создать концепцию экономической системы, регулируемой как рынком, так и государством. Ключевую роль в этом играло государство, призванное осуществить комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рынка. Среди этих мер немаловажное место занимает перераспределение доходов в пользу неимущих слоев населения путем прогрессивного налогообложения, развития бесплатного образования и здравоохранения для предотвращения социальных потрясений. Начало третьего этапа развития теории государственного управления восходит к 50-м годам минувшего века. Он характеризуется утверждением бихевиористского, системного и структурно-функционального анализа. В этот период ведущие позиции заняли американская, английская, французская и немецкая национальные школы. Наибольший вклад в разработку рассматриваемой проблематики в контексте названных подходов внесли американские социологи и политологи Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томпсон, Д. Истон, Г. Алмонд и др. По мнению сторонников структурно-функционального и системного подходов, в обществе в одинаковой степени действуют принципы универсализма и партикуляризма, частного и общего, конфликта и консенсуса и т.д. На третьем этапе ТГУ стала разнообразнее, в ней была разработана парадигма - человеческие отношения. Отхождение от нормы. ГУ становится гибким. Ученые выявляют различные механизмы ГУ. Центральное место начинают занимать системы. Изучению подлежит подбор факторов, которые способствуют интеграции и стабильности систем ГУ.
12. Европейская и азиатская школы государственного управления.

13. Японская концепция человеческих отношений.
Возникновение этой концепции связывают с именем социолога Элтона Мэйо:1.Человек является существом глубоко социальным. Помимо зарабатывания денег, в процессе труда человек реализует и другие свои потребности, одной из важнейших среди которых является потребность в неформальном общении. По мнению авторов концепции, сотрудники будут стремиться образовывать неформальные группы, которые по своему составу могут как совпадать с формальными, так и нет. Собственно, это было известно и до экспериментов Мэйо, однако, до того момента этот эффект воспринимался как «побочный», и рассматривался скорее как негативное явление. Неформальные группы могут иметь свои цели, ценности, нормы. О влиянии таких групп на эффективность труда всерьез задумалась именно группа Мэйо, в частности, была высказана гипотеза, что если управляющие научатся управлять моральным духом и настроениями в этих неформальных группах, то это может сильно отразиться на производительности труда. Можно предположить, что именно отсюда пошли разговоры о рабочей атмосфере, психологическом климате, и пр. 2.Материальное вознаграждение является безусловно важным, но – не единственно важным. Эксперименты наглядно показали, что только денежными стимулами невозможно добиться долгосрочной мотивации сотрудников. Также, под сомнение была поставлена идея о том, что между результатам труда и заработком должна быть прямая зависимость. Оказалось, что сотрудники работают лучше, если в их вознаграждении учитываются не только их личные результаты, но и результаты группы. То есть, человек – это не механизм, который реагирует лишь на индивидуальные материальные стимулы, и чтобы добиться долгосрочной мотивации, приходится брать в расчет гораздо больше факторов, нежели только деньги. 3.Формализованная процедура управления, основанная на безликом инструктировании, жесткой иерархии, четкой субординации, бюрократизированных отношениях и пр. не совместимы с человеческой природой, и рано или поздно неминуемо приведут к более или менее ярко проявленным формам сопротивления. Человек – это зрелая личность, которая хочет понимать – в каком процессе участвует, на какой результат работает, каких целей достигает. Именно поэтому руководители должны обращать значительное внимание на то, каким образом работа способна удовлетворить различные потребности людей. Таким образом, одной из важнейших функций управляющих является ответственность за то, чтобы каждый сотрудник нашел свой – особый - интерес в осуществляемой им профессиональной деятельности.
14. Сущность управляющего воздействия.
"воздействие"- момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей. Ведь управление существует тогда, когда некий его субъект на что-то влияет, что-то изменяет, преобразует, переводит из одного состояния в другое, чему-то придает новое направление движения или развития.
Импульсом и формирующей силой в управлении служат знания, мысль и воля человека. Управляющее воздействие, прежде чем осуществиться, возникает в сознании человека, проходит в нем путь развития от интуитивного ощущения необходимости что-то изменить, до конкретных решений. А это значит, что управляющее воздействие необходимо должно содержать в себе момент целеполагания (направления).
В управлении все сказанное, описанное и обдуманное, выраженное в литературной форме и политических документах выступает уже как бы проработанным применительно к реальным возможностям власти и собственности, сформулированным с учетом наличных материальных, финансовых, информационных, правовых и организационных ресурсов.
Сложность управленческого целеполагания заключается в том, что необходимо "отобрать" цели, выделить из их естественного множества именно те, которые не только нужно (обычно нам нужно всего немало), но и можно практически реализовать. Иначе управление теряет собственное содержание, свою преобразующую конструктивную силу и превращается в информационную или разъяснительно- популяризаторскую деятельность.
А чтобы все цели (безусловно, признанные, поддерживаемые, разделяемые, популярные, зовущие и т.д. и т.п.) были поддержаны управлением, стали опираться на его силу и возможности, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не вообще цели, хотя и самые прекрасные, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов; цели, по-настоящему дифференцированные и конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы, человека и вместе с тем скоординированные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а, наоборот, способствовала ее реализации.
В этом смысле любое управляющее воздействие должно всегда содержать в себе точную цель и точное направление движения к ней, к тому же оно должно быть практичным, т.е. вызывать действительное движение к цели и приближение к ней.
Далее, управление необходимо там и тогда, где и когда возникает потребность в распределении и согласовании деятельности энного количества людей. Отдельный человек самоуправляет своей социальной активностью. Но чтобы группа совершила какие-либо скоординированные поступки и действия, уже не обойтись без того, чтобы сообща не определить общие цели и их реализации не подчинить совместно намеченное поведение каждого из членов группыЛюбая целенаправленная коллективная деятельность нуждается в управлении и таком его важном проявлении, как организационный момент.
"Организовывать" означает располагать людей в пространственной (территория, сооружения) и функциональной (социальные роли, виды работ) координатах, соединять их с орудиями и средствами труда, обеспечивать их взаимодействие и взаимообмен в труде и общественной жизни, расширять их созидательные возможности путем согласования и концентрации усилий. Известно, что организация расширяет возможности людей, придает им новое качество.
В итоге можно утверждать, что когда произносится термин "управляющее воздействие", то предполагается, что специфика такого воздействия, выделяющего его из ряда других, состоит в его целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Наличие именно такой триады свойств позволяет говорить о существовании управляющего воздействия.
15. Должность в государственной службе.
Но говорить о государственной службе позволяет осуществление не любой должности, а только осуществление государственных должностей, к ним относятся только должности в органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РБ, в иных государственных органах с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Все государственные должности можно подразделить на три категории:
1) государственные должности категории А: должности, установленные Конституцией РБ, законами (Президент РБ, Председатель Правительства РБ, председатели палат Парламента, депутаты, министры, судьи и др.);
2) государственные должности категории Б: должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих должности категории А;
3) государственные должности категории В: должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.
Статус лиц, занимающих должности категории А, отличается большим своеобразием и регулируется Конституцией РБ, отдельными законами. Поэтому законодательство не относит исполнение должностных обязанностей этих лиц к государственной службе. К государственной службе относится лишь исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности группы Б и В.
Государственная служба может подразделяться на государственную службу в законодательных органах власти, исполнительных, судебных органах, а также в органах прокуратуры.
16. Местное управление как разновидность государственного управления.
Местное самоуправление - система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.
В современном мире большое распространение получили те системы местного самоуправления, классификация которых основана на складывании отношений между местным самоуправлением и центральными властями. Так, распространение получили следующие модели местного самоуправления: англосаксонская (классическая) модель, континентальная, смешанная и советская модель.
Местное самоуправление - одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление - децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ. Общественная теория самоуправления исходит из принципов признания свободы осуществления своих полномочий местными сообществами и союзами. Согласно государственной теории самоуправления местное самоуправление - одна из форм организации местного государственного управления.
17. Целеполагание в государственном управлении.
Целеполагание - процесс определения целей. Это идеальный образ того что, предполагается достичь через ГУ. Целеполагание позволяет сосредоточить и рассредоточить ресурсы для достижения цели, ставить вопрос о создании новых ресурсов. Целеполагание воплощается ч/з: - гос. политика, - планы соц-экономического развития, - целевые программы, - текущие планы, - бюджет страны. Чтобы механизм управления пошёл надо чтобы цель которую мы ставим, дала нам определённое представление чего мы идеально должны достичь. Целеполагание - обязательный образ действий и общества в целом и каждого человека, это значит, что не только коллектив в целом знает, но и каждый член коллектива знает о целях управленческого процесса. Сложность управленческого процесса состоит в необходимости отобрать цели. Нужно выделить из большого множества целей те, которые явл. наиболее важными, и те кот.явл. второстепенными. Надо уметь сопоставить цели. ГУ должно обязательно достичь цели. В этом авторитет гос-ва, смысл гос-ва. Когда сформированы цели отражающие общественную необходимость они должны быть переложены на понятный язык управления и управляющего воздействия. Цели должны быть изложены так чтобы каждому звену, каждому человеку было понятно, что ему делать? С кем он должен координировать свои действия? Чтобы не совершить противоречивые действия. В этом смысле управляющее воздействие должно иметь точную цель и точное направление и реально вызывать движение к этой цели. Потребность управл. возникает при определенном количестве людей. Чтобы группа совершила какие-то скоординированные поступки нужно не только поставить общие цели, но и поведение всей группы подчинить этой цели. Для выработки цели необходимо иметь: источником цели явл. положительная ситуация в общ-ве, т.е. не идеи верхов, а цели должны исходить из потребности низа, населения; цели должны быть сформулир. открыто, люди должны четко понимать о чем идет речь; цели д. быть выстроены иерархично. Решение одной цели должно способствовать реализации др.; Должно быть выстроено «древо целей» (центральные, определяют явление стратегич.цели, кот.разворачивается в оперативные и тактические действия).
18. Государственная власть и государственное управление: диалектика и механизмы взаимодействия. Упр-ие несет в себе функцию власти (может навязать свое решение, явл. обязательным для всех). ГУ выступает от имени гос-ва. В то же время ГУ - это не столько власть, сколько организация, распорядительность, многовекторность. Гос управление- это форма осуществления функций гос-ва, в рамках которого реализуется испол.власть. Гос. власть шире, чем ГУ. ГУ направлено только туда, куда направило ее гос. власть. При этом надо понимать, что и ГУ и гос. власть не являются всеобщим явлением, т.е. управление там, где это требуется. Поэтому вся жизнь населения не охватывается государственным управлением. Права чела не подчиняются государственному управлению. В сфере личной жизни много вопросов, которые не входят в управление. В качестве главного и единственного субъекта гос. власти выступает само гос-во, которое распространяет ее на всех граждан и на всю территорию, подпадающую под юрисдикцию данного гос-ва. Именно гос-во и власть являются теми ключевыми элементами, вокруг которых объединяются все остальные составляющие полит. мира. Собственно сущность нац-го гос-го суверенитета состоит в том, что он не приемлет иной вл., стоящей над или рядом с верховной вл. гос-ва, обладающего монополией на законное насилие. Гос-во представляет базисную структуру правления и порядка в обществе, институт, призванный обеспечить контролируемую и упорядоченную свободу перед лицом возможного злоупотребления силой, хаоса и беспорядков. Оно включает механизм управления - правительство, состоящее из конкретных органов и лиц, занимающих официальные должности и осуществляющих власть от имени гос-ва. Высшие органы гос. власти в лице главы гос-ва и его аппарата, правительства, парламента и судебных органов в совокупности играют роль управляющей системы, составные компоненты которой связаны между собой сложными функциональными отношениями. Они принимают решения общенац-го значения, обязательные для исполнения как всеми без исключения звеньями гос. аппарата, так и гражданами. Любое общество нельзя представить без той или иной власти. Лишь власть, осуществляемая гос-ом, его институтами и должностными лицами, является полит-ой.
19. Функциональное основание государственного управления.
Функциональное основание ведет к формированию государственных органов, специально приспособленных к ведению конкретных функций управления. Это позволяет под каждую из реализуемых функций управления подобрать высокопрофессиональный аппарат специалистов. В то же время данное основание порождает очень сложную проблему межфункциональной координации, которая ограничивает достоинства специализированного ведения отдельных функций управления.
20. Государственный орган как системообразующий элемент государственного управления.
.Гос. орган - это составная, относительно самостоятельная часть аппарата государства, с установленной законом структурой, осуществляющая функции государства и наделённая для этого властными полномочиями. Государственный орган также характеризуется определённой экономической и финансовой самостоятельностью. В процессе развития общества возникает потребность в регулировании наиболее важных общественных отношений, в учете, защите общества, а значит, появляется необходимость существования специального аппарата гос-ва, предназначенного для осуществления определённых задач и функций. Гос. орган является начальным и основным звеном гос. управления. Это система органов, поэтому гос. орган имеет определённость и она состоит в том, что гос. орган определяется в своей компетенции, он должен иметь точное место в системе управления, должен обладать необходимыми средствами, полномочиями для выполнения своей функции, должна быть чётко определена горизонтальная и вертикальная соподчинённость с др. органами. Это первичное звено управленческой работы. Совокупность гос. органов в целом выполняет управленческую задачу. Им присущ ряд признаков: 1) все органы гос. власти создаются на основе К. и законов, 2) у каждого из них есть своя сфера деятельности и свой объем полномочий, 3) каждый орган гос. власти реализует свои полномочия методами, определенными законодательством, 4) все органы гос. власти составляют единую систему. В рамках этой системы, обладая различными полномочиями и собственной областью деятельности, они взаимодействуют друг с другом с целью эффективного осуществления функций, стоящих перед гос-ом. Признание гос. органа в качестве системообразующего элемента организационной структуры ГУ требует специального рассмотрения типовых внешних взаимосвязей, формирующих его внутреннюю организацию.
21. Стратегический уровень государственного управления.
В «древе» целей ГУ особое место занимает их стратегический уровень. Стратегия - наиболее сложное и ответственное целеполагание, от которого очень многое зависит в организации и функционировании системы ГУ. Стратегия есть наука, искусство и опыт осуществления крупных, масштабных операций, преобразований, реформ и иных действий, призванных качественно изменить сложившееся положение, состояние общественных дел, ситуацию в важной отрасли деятельности, соотношение сил в противоборстве определенных интересов. Главное в стратегии - направленность на новое качество, новый уровень, новое состояние. Цель гос. управления – это идеальная модель того, чего нужно достичь. Стратегические, оперативные, тактические, временные – цели, которые составляют древо целей. Управление не может быть без стратегии. Хар-ые черты стратегического уровня ГУ: 1 - учет многообразия определенных и неопределенных условий и факторов (территория, население – погодные условия); 2 - охват значительного исторического времени действия - 5, 10,лет и более; 3- вовлечение в анализ и оценку многих и разнообразных преобразуемых явлений, отношений и процессов; 4- системное и иерархическое построение «древа» целей, в котором реализация одних целей обеспечивает осуществление других; 5- ориентация на комплексность и многообразие используемых ресурсов, в том числе на создание новых ресурсов; 6- формирование системности управленческих решений и действий; 7- установление жесткого контроля движения по реализации поставленных целей; 8- обеспечение открытого, адаптационного хар-ра планирования управленческой деят-ти, способствующего осуществлению стратегии. В ГУ его стратегия, выражающая основные направления и тенденции развития общества, должна быть представлена публично, нормативно закреплена и распределена по субъектам и объектам ее реализации.
22. Государственная служба в Республике Беларусь: основные положения.
Гос. служба - это профессиональная деятельность лиц, занимающих гос. должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации гос.-властных полномочий и обеспечения выполнения функций гос. органов. Гос. служба основывается на принципах: 1-верховенства К. РБ; 2- служения народу РБ; -законности; 3- приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации; 4- гуманизма и соц. справедливости; 5- гласности; профессионализма и компетентности гос. служащих; 6- подконтрольности и подотчетности гос. служащих и т.д. Гос. служащий имеет право на: а- принятие решений или участие в их подготовке в соответствии со служебными обязанностями; б- получение в установленном порядке от граждан, гос. органов, иных организаций инфы и др. материалов, необходимых для исполнения служебных обязанностей; в- повышение квалификации и переподготовку за счет средств соответствующего бюджета; г- повышение в должности, классе гос. служащего и т.д. Обязанности: 1- поддерживать конституционный строй РБ; 2- исполнять служебные обязанности в пределах полномочий, предоставленных ему законодательством; 3- соблюдать ограничения, связанные с гос. службой; 4- обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц; 5- исполнять в установленном законодательством порядке приказы, распоряжения руководителей, изданные в пределах их компетенции; Не имеет права: 1) - заниматься предпринимат. деятельностью лично или ч/з доверенных лиц; 2)- принимать участие лично или ч/з доверенных лиц в управлении коммерческой организацией; 3)- занимать др. гос. должности; 4)- принимать участие в забастовках; 5)- заниматься в рабочее время др. оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной, культурной, творческой деятельности, медицинской практики, осуществляемых по согласованию с руководителем. Право на поступление на гос. службу имеют граждане РБ, достигшие 18 лет, владеющие гос. языками. Основания для прекращения гос. службы: - несоблюдения ограничений, связанных с гос. службой; - разглашения сведений, составляющих гос. секреты; - нарушения требований законодательства при приеме на гос. службу; - отставки; - грубого нарушения должностных обязанностей, совершения проступка, несовместимого с нахождением на гос. службе; - вступления в законную силу обвинительного приговора суда; - прекращения гражданства РБ вследствие выхода из гражданства или его утраты.
23. Взаимосвязь политики и управления.
Политика государства - это набор наиболее общих направлений национально гос. развития, определения основных путей такого развития. Политика господствует над упр-ем. Политика формирует правила распределения ресурсов. Сформированные ресурсы передаются в ГУ. ГУ только пользуется ресурсами. Суть в том, что именно политика формирует правило распределения ресурсов. Именно политика разрабатывает конкретную ресурсную базу страны. Сформированные ресурсы передаются в пользование государственного управления. ГУ не разрабатывает распределение ресурсов, оно только пользуется. Цели ГУ определяют политику. Политики закладывают прогноз, что должно произойти с обществом после реализации определенной программы. Управление тоже носит полит. характер. Потому что в рамках распределения, управления имеет право на внутренние перераспределение, перемещения. Это тоже политика. Поэтому политика и управление не разделены, они связаны между собой. В последнее время снижается роль властного фактора в политике. Суть политики не только в том, чтобы заставить, обязать общество, но в значительной степени в том, чтобы это было максимально согласовано, добровольно сделано. ГУ носит исполнительно-распорядительный характер. Судьи и прокуроры содействуют исполнению законов. Органы ГУ регулируют общественные отношения. Важнейшей особенностью ГУ является то, что оно соотносится с политикой. Деятельность государства политическая, но не все органы занимаются политикой. Политика озадачивает гос. органы. Разрабатывает программу деятельности гос. органов. Политика без гос. органов не может реализовывать себя. Политика определяет распределение всех ресурсов. Управление реализует их.

24. Законодательная власть в системе государственного управления.
Главное предназначение законодательных органов – это принятие законов и подзаконных актов. Данная прерогатива отдана законодательному собранию, в силу того, что оно одновременно является представительным органом, в котором наиболее широко представлены интересы граждан общества. Для него характерны выборность всех членов и коллегиальность принятия решений, а также отсутствие властной иерархии и административного подчинения одного депутата другому или одной партийной фракции другой партийной фракции. Именно парламент как представительный орган всего народа лучше знает его запросы, потребности и интересы в различных регионах. Соответственно, каждый депутат отстаивает интересы населения своего избирательного округа. Поэтому парламент представляет собой место, где, с одной стороны, происходит открытое противоборство между различными интересами и, с другой – осуществляется публичная защита интересов различных социальных слоев и групп общества. Знание реального положения вещей в стране и в отдельных ее регионах делает парламент ареной преодоления противоречий между отдельными ветвями власти, между центром и периферией, а также между гос-вом и гражданским обществом.

25. Разновидности государственного управления.
ГУ– это сознательное воздействие гос. институтов на деятельность общества, его отдельных групп, где реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества. Виды: - собственно само ГУ в целом. Ассоциируется с самим понятием гос-ти (суверенитет), оговаривается законодательством. - Местное упр-ие – исполнит. органы различных министерств, которые находятся в городах, областях, районах. Осуществляют центральную политику на местном уровне. Оно ближе всего к челу. Оно решает те задачи, которые центральное упр-ие решить не может, потому что учитывает конкретную местность, конкретных людей. - Надведомственное упр-ие - упр-ие, которое осуществляется независимо от ведомственной принадлежности, но имеет право предписывать и упр-ть (ГАИ, санитарные службы, пожарная, налоговая). Внутриорганизац. упр-ие - распространяется на самих упр-их (наказание, поощрение, оплата счетов). Руководитель управления осуществляет не только управление отраслью, но и управляет группой людей, которые помогают ему осуществлять управленческую деятельность, аппаратом. Самоуправление и ГУ - самостоятельны. Управление формируется как часть ГУ. Самоуправление формируется на основе деятельности населения. Говоря о РБ, управление реализует президентская вертикаль - исполкомы и администрации в городах с районным делением. Местное самоуправл. в РБ осуществляют советы депутатов. Общая практика в мире состоит в том, что самоуправление подчиняется населению и отчитывается перед населением. В РБ Президент имеет право приостановить Совет, а Совет Республики распустить. В мировой практике это осущ-ся через судебные органы. ГУ является наиболее разветвленной в системе управления. Виды ГУ можно классифицировать: 1. Территориальные (центральные, местные, региональные органы управл.).2. По подчиненности: высшие органы Г, подчиненные им. 3. По отраслям: министерство (здравоохран., образования…). 4. по узкой специализации (внутри отрасли).

26. Линейная организация государственного управления.
При линейном построении ГУ преобладает вертикальная направленность подчиненности. Создается четкая иерархия, кто кому подчиняется. Характерно единовластие, единоначалие, быстрота действий, оперативность, нацеленность на результат, жесткий контроль. Когда есть четкая команда сверху вниз (но обратная связь плохо действует). Линейная – такая организация гос управления, при которой главное внимание уделяется на распределение иерархии должностей и главное значения предоставляется исполнительности. Построение сделано так, что главное результат: как исполняются поручения. Линейная система недопустима в гуманитарной сфере. По линейной системе построены целые органы, но ее элементы присутствуют практически везде. Чаще всего эта система в органах правопорядка, в военной сфере, в таможенной службе, в пожарной службе, в таких ситуациях, в которых мгновение и время становится решающим фактором действия. Положительное: высокий уровень дисциплины; четкое прохождение приказов. Недостатки: отсутствие обратной связи ограниченно представлено многообразие жизни, что снижает его универсальность и эффективность.

27. Бюрократизм и бюрократия в государственном управлении.
Бюрократизм это побочный продукт ГУ, имеющий отрицательное содержание. Вебер первый научно разработал теорию бюрократии. Создал концепцию бюрократии. Любая гос. работа связана с исполнением формальных функций, которые не зависят от чела. В ходе их исполнения, происходит накапливание процедур, как самостоятельного явления, под грудой этих процедур начинает исчезать суть дела. В бюрократизме происходит абсолютизация процедур, норм, форм. Вебер говорит, что этого невозможно избежать, такова гос. сущность. Бюрократизм невозможно уничтожить, это то, что существует, т.к. управление начинается с бумаги, с какого-то документа. Вебер разводит понятийный аппарат - бюрократизм - это формализм, который неизбежен, но имеет отрицательное содержание. А бюрократ - это профессиональный управленец. Вебер в начале 20 века развел эти понятия. Суть бюрократизма в формальных процедурах. Сегодня во многих странах идёт реформирование, новый менеджеризм - создание чиновнику условий, чтобы он мог выходить за рамки формализма. Основное - создать свободу действий, гибкость, больше выражать доверия чиновнику, бюрократизм появляется, когда обезличивается сам чиновник. Польза бюрократизма перекрывает все его недостатки. Какой бы не был бюрократизм в гос. аппарате, гос. аппарат управляет страной. Другого механизма пока нет. Даже гражданское общество тоже страдает бюрократизмом. С ним надо мириться. Суть бюрократизма - волокита, формальные процедуры более значимы, чем фактическое дело, согласования, заседания.

28. Коррупция в государственном управлении: причины, истоки пути устранения.
В переводе с латинского языка "коррупция" означает "подкуп", "порча", "упадок", "совращение". Общепринятое понятие коррупции это - моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами. В отличие от бюрократии – это угол. преступление. Выделяются две составляющие понятия коррупции: 1) разложение эконом. и полит.систем в гос-ве, выражающееся в продажности должностных лиц и общественных деятелей; 2) преступление, выражающееся в использовании должностным лицом прав, предоставляемых ему по должности, в целях личного обогащения. По мере значения полит. партий, особенно в странах Зап. Европы после Второй мировой войны, получила развитие партийная коррупция, когда за лоббирование своих интересов крупные фирмы платили не лично политикам, а в партийную кассу. Развитие мирохозяйственных отношений также способствовало развитию коррупции. Крупные трансатлантические корпорации при заключении контрактов с зарубежными покупателями стали легально включать в издержки переговоров расходы на "подарки". Коррупция в правоохранительных органах угрожает национальной безопасности. При этом необходимо признать, что коррупция - составная часть преступности. Примерно с 1970-х гг. коррупция стала осознаваться как одна из глобальных проблем современности, мешающая развитию всех стран мира.
29. Надведомственное государственное управление.
Функциональное (надведомственное) управление приближено к собственно государственному управлению. Оно нередко осуществляется из центра министерствами, государственными комитетами, комитетами при Совете Министров Республики Беларусь, администрацией республиканских государственных организаций и обладает иными его признаками. Отличительная особенность состоит в том, что такое управление профильное, специальное. Его содержание составляет одна или несколько (весьма ограниченное количество) функций. Основной из них является контроль (надзор). Не исключается осуществление рассматриваемого управления внутриструктурными подразделениями отдельных республиканских органов и их органов на местах.
Предназначение функционального управления - осуществление специального надведомственного, внеотраслевого управления по отношению к неподчиненным организациям (независимо от форм собственности). В процессе его осуществления обеспечивается одинаковый подход при решении особых, имеющих общегосударственное значение вопросов, например, в сфере финансов, кредита, налогов, таможенного дела, социальной защиты, санитарно-эпидемического благополучия населения, безопасности дорожного движения, стандартизации и сертификации и др.

30. Особенности американской и европейской систем государственной службы.
Традиционно сложились свои особенности американской и европейской гос. службы. Европ. система построена на продвижении управленца и перемещение в рамках учреждения. Главное внимание уделяется способности гос. служащего усваивать общие принципы управления независимо от сферы их приложения. Его положение зависит от должности. Предполагается, что он будет делать любую работу. Заключают соглашение о пребывании на гос. службе. Поэтому в Европе, в тех или иных странах, служащий за время службы может быть в разных сферах. Эти две системы сближаются. Европа тянется к Америке. Америк. система построена на пригодности служащего к конкретной управленческой работе и с ним заключается контракт. Амер. - рассматривает гос. службу как практическую и результативную. Они ставят вопрос о том, чтобы гос.служащий соответствовал той отрасли, которой он управляет. Перед контрактом он сдает экзамен на знание этой сферы. В контракте пишутся задачи, которые он должен реализовать. Отсюда высокая эффективность системы. Америк. школа «public administration» имеет общую эмпирическую направленность своих исследований. Это неудивительно, поскольку политологическая традиция в этой стране с самого начала имела эмпирическую ориентацию. Оптимизация использования средств в административно- государственном управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства гос-го администрирования считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух.

31. Внутриорганизационное государственное управление.
Внутриорганизационное управление должно обеспечить целостность, единство систем, которое должно быть способно на выполнение своих функций. Это вспомогательная функция управления. Исполнительная функция не очевидна. Внутриорганизационное управление - направлено на самих управляющих. Обычно - на сферы жизни населения, народного хозяйства и т.д. Внутриорганизационное управление направлено на самих управляющих. Руководитель управления осуществляет не только управление отраслью, но и управляет группой людей, которые помогают ему осуществлять управленческую деятельность, аппаратом. Министр руководит отраслью и одновременно аппаратом минист-ва. А, следовательно, в его ф-и входит состояние здания, в котором находится служба, отпуска, распорядок работы, конфликтные ситуации внутри гос. аппарата, командировки, повышение квалификации, наказание, поощрение, обеспечение предметами труда. Внутриорганизац. вид управления - это управление внутри аппарата, чтобы он был способен руководить отраслью. Обеспечение целостности, единства системы, чтобы механизм работал, как единая система. Без управления аппаратом невозможно управление отраслью. Носит вспомогательную роль, его главная задача наладить внутреннюю работу гос. учреждений. Для внутриорганизационного управление важным моментом является руководство работой управляемых.

32. Государство как управляющая система.
Государство есть организация политической власти, содействующая осуществлению конкретных общественных интересов в пределах определённой территории.
Государство - совокупность политических институтов, главной целью которых является сохранение целостности общества
Гос-во является сложной общественно - политической системой, важнейшими компонентами которой являются: народ, территория, система права, система власти и управления. И, несмотря на огромное множество определений государства, для управленца наиболее важным является видение государства как субъекта управления. В демократическом, правовом гос-тве главным субъектом ГУ явл. народ, выбирающий представителей в органы вл. и посредством этого действующий в процессе управл-я. Гос-во действует от им. народа и выступает как консолидирующий субъект управления, при этом создавая для управления свои органы. Гос-во это всеобъемлющая организация, в тоже время не охватывает всю жизнь населения. Внутри гос тоже не все управляющие. На ряду с управлением у гос-ва есть властная функция, карательная функция, судебная функция, законодательная функция. Функции государства: 1. обеспечение целостности и сохранности общества. 2. социальная функция, обеспечение прав и свобод граждан по всей территории. 3. развитие свободной рыночной экономики. Сильное гос-во - это государство рыночной конкуренции. 4. поддержание свободы, суверенитета и историч. существования народа, страны в рамках мирового сообщества. В К. РБ записано: Совет министров - это высший орган исполн. власти и центральный орган ГУ. Сущность гос-ва опред так же тем, что для обеспечения реализации своих целей и функций оно создает аппарат - совокупность людей, профессионально занятых выявлением общих потребностей, интересов, целей и воли, институциональным закреплением последних и проведением гос-но-правовых установлений в жизнь. Этот аппарат имеет сложную структуру и разнонаправленную деятельность. Одна его часть обслуживает законодательство, исполнение законов и судебную защиту граждан, т.е. связана с ГУ в функциональном его понимании, другая поддерживает внутреннюю (правопорядок) и междунар. устойчивость и безопасность гос-ва, его взаимоотнош. с мировым сообществом.
33.Особенности государственного управления в Республике Беларусь. Конституция Республики Беларусь как правовая основа государственного управления.
Основой социальных гарантий прав и свобод личности являются нормы Конституции, направленные на обеспечение равенства всех граждан страны перед Законом и предоставление каждому гражданину равных возможностей и защите прав и законных интересов. Политические гарантии, закрепленные в Конституции, ориентированы на обеспечение политического плюрализма, всемерное развитие демократии. Конституция гарантирует гражданам страны не просто право на жизнь, но право на жизнь, достойную человека, обладающего высоким физическим, социальным и духовным развитием, многообразными потребностями и интересами. Поэтому в ней закреплен широкий спектр прав личности. В Конституции Республики Беларусь четко сформулирована сущность обязанностей государства перед своими гражданами, поскольку белорусское государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности, а каждый гражданин ответствен перед государством за неукоснительное исполнение возложенных на него обязанностей. Подчеркивается, что государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан страны. В силу этого государственные органы, должностные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Обеспечить осуществление прав и свобод личности, их защиту от любых посягательств одновременно с обеспечением эффективного развития экономики, социальной сферы и культуры, углубления демократии способно только то государство, которое реально управляет жизненно важными общественными процессами в стране. Для Беларуси неприемлема, исходя из ее исторических и социокультурных традиций и современного уровня ее социально-экономического и культурного развития, модель либерального, слабого государства. На современном этапе становления гражданского общества в Беларуси и других постсоветских странах его активные приверженцы и формирующиеся структуры не признают в политических партиях равноправных партнеров, поскольку эти партии слабы в организационном и идеологическом отношении, не обладают прочной социальной базой, серьезным авторитетом и поддержкой широких слоев населения.

34. Местное самоуправление в общей системе государственного управления.
МС - это управление, которое формируется гражданами местного региона. Самоуправленческая система по своей сути должна быть независима от гос-ва. Органы самоуправления как бы перехватывают у гос-ва функции и гос-во не должно вмешиваться в их действия. Важной чертой МС явл. наличие материально-финансовой базы. Это в той или иной мере позволяет чувствовать себя независимым от гос. аппарата. В нашей стране под местным самоуправлением принято понимать такую деятельность, которая осуществляется на местах (в рамках административно- территориальных и территориальных единиц) непосредственно гражданами или избираемыми ими органами с целью решения вопросов местного значения, исходя из интересов граждан, проживающих на данной территории, на основе законов и собственной материально-финансовой базы. В РБ местное самоуправление не однородно. Это выявляется с одной стороны тем что МС осущ-ся непосредственно народом, т.е. с помощью прямой демократии, а с др. стороны МС осущ-ся советами депутатов. МС является одной из важных форм демократии. Чем шире оно развито, тем демократичнее само общество и государство. Особенности: обладает всеми признаками гос-ва, т.е это управление от имени государства, оно имеет властный характер. Кроме того решает задачи, которые центральное управление не может решать. Оно максимально приближено к месту жительства человека. В мировой практике 1-е место имеют местные интересы, а затем общегосударственные. У нас приоритет общегосударственных задач. УПРАВЛЕНИЕ ОТЛИЧАЕТСЯ ОТ САМОУПРАВЛЕНИЯ -это самостоятельные сферы, управление формируется на основе гос. управления, а самоуправление это прерогатива насел.

35. Методы и принципы управленческой деятельности.
Принципы управления относятся к числу важнейших категорий управления. Под ними понимают основные фундаментальные идеи, представления об управленческой деятельности, вытекающие непосредственно из законов и закономерностей управления.
К числу основных принципов управления могут быть отнесены:
1. научность (требует построения системы управления и ее деятельности на строго научных основаниях);
2. системность и комплексность (требует одновременно и комплексного, и системного подходов к управлению. Системность означает необходимость использ ования элементов теории больших систем, системного анализа в каждом управленческом решении. Комплексность в управлении означает необходимость всестороннего охвата всей управляемой системы, учета всех сторон, всех направлений, всех свойств);
3. единоначалие и коллегиальность (любое принимаемое решение должно разрабатываться коллегиально (или коллективно). Это означает всесторонность (комплексность) его разработки, учет мнений многих специалистов по различным вопросам.);
4. демократический централизм (означает необходимость разумного, рационального сочетания централизованного и децентрализованного начал в управлении);
5. сочетание отраслевого и территориального подхода в управлении (отраслевое управление характеризует необходимость углубления специализаций, повы шения концентрации производства. Территориальное же управление исходит из других целевых установок).
Методы управленческой деятельности – это способы и методы достижения поставленных целей, решения возникающих задач. Метод управленческой деятельности - это есть способ приёма управляющего воздействия, на объекты управления,
и т.д.................

Цели лекции

• 1. Дать происхождение государственного управления и особенности его исторической эволюции;
• 2. Дать эволюцию теории государственного управления;
• 3. Дать понимание особенностей эволюции теории государственного управления Российского государства;
• 4. Дать современные теории государственного управления.

Основные понятия:

Государство, гражданское общество, государственное управление, монархия, республика, деспотия, тирания, аристократия, олигархия, демократия, охлократия, суверенитет, правовая власть, самоуправление, прямая демократия, представительная демократия, принципы государственной политики.

Литература

• 1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. - М.: Издательство «Омега Л», 1910.
• 2. Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления: монография - М.: ЗАО Издательство «Экономика», 2002.

Происхождение государственного управления и особенности эволюции

Как известно, понятие «управление» предполагает воздействие субъекта управления на объект управления с целью достижения той или иной цели через навязывание ему своей воли. В ходе исторической эволюции института управления сформировалось шесть его видов, которые во многом соотносятся между собой.

• 1. Государственное управление, субъектом которого является государство, т. е. триада: территория - население - власть. В основе управления здесь находится целостность, суверенитет, безопасность, упорядоченность и развитие общества в историческом масштабе времени.
• 2. Местное самоуправление как низовой подвид государственного управления, субъектом которого выступают жители поселений и административных территорий, а целью служат проблемы комплексного обустройства местожительства людей. Оба вида совместно управляют комплексным развитием процессов на территории, что и сближает эти виды между собой.
• 3. Менеджмент, который представляет собой управление собственностью со стороны собственника (хозяина, владельца). В данном случае имеется в виду собственность как общественное отношение, в котором задействованы люди со своими интересами, а не простое пользование вещами, имуществом, услугами и т. д. Собственность может быть государственной, частной, долевой, общей, акционерной, коллективной, народной, муниципальной и т. д. Управлять многими видами собственности призваны по поручению или доверию менеджеры - наемные управленцы. Главная цель управления собственностью - это или прирост собственности в виде дохода, прибыли, ренты, или ее сохранения в неизменном виде.
• 4. Общественное управление, где субъектом являются институализированные, т. е юридически оформленные через законы и уставы, общественные объединения.
• 5. Групповая (коллективная) саморегуляция, субъектом, которого выступают группы людей, которые по собственному усмотрению и в тоже время с учетом интересов других групп людей, норм культуры и социального общежития управляют совместным поведением и деятельностью.
• 6. Целесообразное поведение или действие отдельного человека, когда он ставит перед собой определенные цели, для достижения которых он использует свою волю, знания, силы, время.

При этом все виды управления функционируют в определенных рамках:

• · подлежат конституционному или иному правовому регулированию, которое устанавливает тесную связь государственного управления с другими видами управления;
• · взаимосвязаны между собой, дополняют, заменяют, усиливают или ослабляют, контролируют друг друга;
• · в каждый исторический момент обладают своим уровнем развития, в котором выражается их способность управлять соответствующими объектами управления.

Главенствующее место в системе видов управления, естественно, занимает государственное управление. Государство как общественный институт, выполняет множество функций по управлению обществом, имея для этого определенные полномочия и властные ресурсы. Исходя из этого факта, можно констатировать, что государственное управление имеет общую универсальность своих возможностей и полномочий. В связи с этим государственное управление имеет три свойства:

• · определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект, т. е государство, что ведет к формированию всеобщей воли - власти;
• · специфическим свойством государственного управления является его распространенность на общество, даже за пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики;
• · государство, будучи сложной организацией по структуре и многогранности функций, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению свойство системности. В отличие от других видов управления государственное управление без этого свойства просто не может существовать.

Становление и развитие государственного управления имеет свою длительную предысторию. Основой возникновения государственного управления стало родовое и общинное самоуправление, которые строились на основе традиционного права. Базой экономической являлась родовая и общинная собственность. В первом случае, родовая собственность была безусловной на все средства производства и на все предметы потребления. Во втором случае, на территории, которые находились в коллективном пользовании общины. Идеологической основой выступал тотемизм, т. е. вера в родственную связь людей с каким-либо видом представителей животного мира.

Форма управления была демократичной. Господствовало братство, связанное узами кровного родства, общественное и экономическое равенство, охраняемое органами управления. Высшим органом управления являлось собрание всех взрослых членов рода: первоначально и мужчин и женщин с равным голосом, а затем только мужчин. На собрании избирали и смещали вождей родов и военачальников. Должность вождей не была наследственной, поэтому они не имели большой власти и не выделялись из массы сородичей. Постоянно действующим органом управления являлся Совет старейшин, в который входили руководители домохозяйств, члены рода или племени могли только предлагать свои решения, но последнее слово оставалось за Советом старейшин. За неподчинение установлением рода и Совета старейшин следовало наказание в виде смертной казни или изгнания из общины.

В эпоху распада первобытнообщинного строя происходит изменение и в системе управления. Этому предшествовали изменения в экономической, социальной и культурной сферах жизни человеческого общества. Во-первых, возник и быстро развился институт частной собственности как экономической основы будущего государства. Во-вторых, произошло отделение публичной власти от общества, так как возникла необходимость обособления организационно-управленческой деятельности от производственной. Регулярно создаваемый прибавочный продукт позволил высвободить лиц, выполняющих общественно полезные функции, от добывания пищи сперва частично, а затем полностью.

Со временем особую роль приобретают вожди племен, которые сосредотачивали в своих руках гражданские, судебные, военные, нередко жреческие функции. На смену тотемизму пришел политеизм, в системе которого возникает институт бога-покровителя вождя и его семьи. Наличие богатств и присвоение значительной доли общественного продукта позволило вождям приступить к формированию дружины, выполнявшей одновременно роль и аппарата насилия, и аппарата управления. На базе традиций возникает право - совокупность установленных и обеспеченных принудительной силой норм и правил, регулирующих отношения людей в обществе.

Эволюция теории государственного управления

Возникновение государства в эпоху первых цивилизаций впервые поставило вопрос о теоретическом объяснении и сущности государственного управления. Возникло несколько школ теоретической мысли. Они сводятся примерно к пяти основным концепциям:

• · мифологической;
• · философско-этической;
• · религиозно-христианской;
• · социально-гражданской;
• · социально-экономической.

Мифологические взгляды зарождаются на Древнем Востоке, где сложился азиатский способ производства. Первоначальная постановка проблемы государственного управления вызывалась вполне реальными причинами. Повышение культуры труда, выделение скотоводства и земледелия повлекло хозяйственную специализацию первобытных общин и племен. Это повышало производительность труда и обусловило появление продукта, который по мере развития общества составил основу богатства немногих. Дифференциация общества по имущественному признаку не могла не отразиться на общественной психологии, что выразилось в мечтаниях о якобы ушедшем «золотом веке» человечества, запечатленных в первых мифопоэтических произведениях.

Социальное неравенство отразилось в религиозных ересях и первых теоретических концепциях, родиной которых стали Ближний Восток и Китай. В первоначальных вариантах это были скорее эмоциональные оценки, выраженные преимущественно в форме устного народного творчества.

В первых рабовладельческих государствах Древнего Востока (Египет, Персия, Индия, Китай) вопросы государственного управления длительное время рассматривались в плане конкретной деятельности правителей, в виде советов и рекомендаций, как надлежит действовать, чтобы укрепить власть и обеспечить процветание страны. Так, в поучениях гераклиопольского царя своему сыну (Египет, около XXII в. до н. э.) содержится наставление быть справедливым, поступать по закону, но вместе с тем оно изобилует призывами «подавлять толпу» и «возвышать вельмож», дающих законы. В соответствии с общими для стран Древнего Востока обожествлением царя, императора и т. д. государственное управление трактуется в этих странах, как выражение божественной воли.

В I тыс. до н. э. на Востоке появились и такие учения, которые в значительной мере строились на рационалистической аргументации и были связаны с принятием писаных законов правил управления, поведения граждан. В Персии следует отметить взгляды Заратустры (VII в. до н. э.), в которых отражены идеи борьбы двух начал - добра и зла., отсюда концепция доброго и злого правителя. К этому же периоду относится и принятие законов Хаммурапи. В Индии возникает идеология брахманизма, обосновывающая кастовый строй, нашедшая выражение в древнеиндийском памятники Веды. Законы Ману обосновывали деление индийского общества на варны (касты) и их неравенство.

В Древнем Китае большое распространение получили взгляды Конфуция (VI -V в. до н. э.), изложенные в книге «Лунь юй» (Беседы и высказывания). Он обосновывает патриархально-патерналистскую концепцию государства: государство - большая семья, император - отец, сторонник не насильственных методов управления, равномерного распределения богатства. Император должен руководить народом на основе добродетели, а не закона, т. е. наказания: «Зачем, управляя государством, убивать людей? Если вы будете стремиться к добру, то народ будет добрым» (Конфуций). Во II в. до н. э. конфуцианство становится официальной идеологией китайского государства.

С критикой конфуцианства в V в. до н. э. выступил Лао-цзы - основоположник даосизма. Дао - независимый от небесного владыки естественный ход вещей, естественная закономерность. Даосисты заявили о договорном происхождении государства, т. системы государственного управления, но в своеобразной форме, что беспорядок прекращает и устанавливает порядок выбранный «сын неба» (император).

Впервые проблема государственного управления как теоретического знания была разработана в античном мире. Наибольший вклад в развитие теории государства и государственного управления внесли Платон и Аристотель.

Платон разработал концепцию идеального государства, его социального устройства, а также проанализировал несовершенные формы государственного устройства. По его мнению, управлять государством должны философы и только они. Философы отличаются от прочих людей стремлением к знанию, приоткрывающее им вечно сущее бытие. Имея подобных руководителей, идеальное государство должно обладать четырьмя главными добродетелями: мудростью, мужеством, рассудительностью, справедливостью. Философы управляют стражниками-войнами и работниками производительного труда.

Разработав теорию идеального государства, Платон проанализировал все существующие формы государства и государственного управления, разделив их на правильные и не правильные. К правильным формам он отнес монархию и аристократию, а к не правильным олигархию, тиранию, демократию. Управление людьми он называл искусством, которое основано на компетенции способных к этому людей. При этом управление должно строится на соблюдении законов.

Аристотель свою концепцию происхождения государства и сущности государственного управления строил на признании их как результата сознательной деятельности людей. Для него государство - это высшая форма общения, поэтому государство создают свободные люди.

Анализируя формы государства, особое внимание Аристотель уделял государственному управлению, которое он понимал как власть. Он отмечал, «властвование и подчинение не только необходимы, но и полезны, и прямо от рождения некоторые существа различаются (в том отношении, что одни из них как бы предназначены к подчинению, другие - к властвованию). Существуют много разновидностей властвующих и подчиненных, однако, чем выше стоят подчиненные, тем совершенна власть над ними».

Разрабатывая проект идеального государства, Аристотель выделил правильные и неправильные формы государственного управления. К правильным формам он относил монархию, аристократию и политию (сочетание демократии и олигархии), а неправильными он считал тиранию, демократию, охлократию.

Значительный вклад в разработку теории государственного управления внес Цицерон. С его точки зрения государство предстает не только как выражение общего интереса всех его свободных членов, но и как согласованное правовое общество. Цицерон разработал теорию естественного права, которое он определял как истинный закон, т. е. каждый человек от рождения наделен естественным правом на жизнь и свободу. Естественное право возникло раньше писаного права, само государство по своей сути есть воплощением того, что в природе есть справедливость и право.

В эпоху средневековья теория государственного управления отождествлялась с концепциями христианства и ислама. По мнению Аврелия Августина (Блаженного) (354-430 гг.) государство рассматривается как некая часть универсального порядка, создателем и правителем которого является Бог. Цель государственного управления - сохранение порядка и гражданского общества.

Фома Аквинский (1226-1274 гг.) считал, что власть имеет божественное происхождение. Идеальная форма правления - смешение трех чистых форм, при которой монарх олицетворяет единство, аристократия - преобладание, а подданные (народ), вовлекаемые в дела управления, служат гарантией социального мира и согласия. Выступление против власти, которая имеет божественный характер, является смертным грехом.

В эпоху Возрождения теория государственного управления рассматривалась с точки зрения гражданской концепции. Основоположником этой концепции является Николо Макиавелли (1469-1527 гг.). В центре его теории - методы государственного управления. Макиавелли сторонник неограниченной монархии, который строит управление подданными согласно законам природы, а не догм христианской этики.

По его мнению, идеальный правитель должен быть бережливым и скупым, жестоким, ибо милосердие некстати ведет к разрушению, и внушать страх. Правитель, если он желает удержать подданных в повиновении, не должен считаться с обвинениями в жестокости, ибо большинство людей неблагодарны, изменчивы, лицемерны, трусливы и жадны до наживы.

Новое время способствовало разработке мыслителями Европы новых концепций государственного управления и гражданского общества. Изложены они были в трудах Томаса Гоббса (1588-1679 гг.) и Джона Локка (1632-1704 гг.).

Гоббс автор концепции договорного происхождения государства. По его мнению, люди с целью самосохранения, поскольку они, имея естественные права, находятся в состоянии непрерывны войны всех против всех, согласились на определенном этапе своей истории отдать их монарху, т. е. государству, в обмен на мир. Власть суверена ограничена естественными законами, выражающих стремление к миру и справедливости. Всего их 12, но главным является «золотое правило» - «не делай другому то, чего бы не пожелал ты, чтобы было сделано по отношению к тебе».

Дж. Локк считал, что люди до государства находились в естественном состоянии, но без «войны всех против всех». Естественное состояние включало не только естественное право на жизнь и свободу, но частную собственность и труд. Для защиты этих естественных прав человека люди согласились образовать политическое сообщество и учредить государство - «всякое мирное образование государства имело в своей основе согласие народа».

Дж. Локк дал формулу идеального государства - это республика частных собственников с равными правами и обязанностями. Исходя из этого понимания государства, управлять им имеют право все, кто имеет собственность. Кроме того, он выдвинул концепцию разделения властей, которые обеспечивают независимость и права личности. Дж. Локк выделил законодательную власть, которая в руках парламента, и исполнительную власть в руках монарха и правительства.

Завершение разработки теории договорного государства принадлежат Шарлю Монтескье (1689-1775 гг.) и Жан-Жаку Руссо (1712-1778 гг.).

Монтескье обосновал необходимость разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Первенство принадлежит законодательной власти. Все власти независимы друг от друга, и «взаимно сдерживают друг друга». Разделение властей гарантирует безопасность граждан от злоупотребления и произвола властью.

Ж.-Ж. Руссо в противоположность либеральной идее компромисса интересов, выдвигает принцип народного суверенитета как власти направляемой общей волей. Народ в целом - источник и носитель политической власти, т. е. государственного управления. Лучшая форма правления - республика, где должностные люди избираются народом. Правительственная власть утверждается актом суверенной законодательной власти.

В XIX в. теория происхождения государства и государственного управления разрабатывалась в рамках философии позитивизма - доктрины, объявляющей единственным источником истинного знания конкретные (эмпирические) науки и отрицающие познавательную ценность философского исследования. Поэтому нет необходимости познавать сущность государства, необходимо только его описывать (статика) и прослеживать последовательность его действий (динамика). Огюст Конт - (1798-1857 гг.) отец позитивизма доказывал, что государственное управление должно принадлежать финансовой олигархии, без которой невозможен порядок и прогресс.

Противник О. Конта Герберт Спенсер (1820-1903 гг.) в рамках социологического позитивизма разработал органическую теорию государства. По его мнению, государство сходно с биоорганизмом. Государство есть организм, постоянные отношения которого аналогичны постоянным отношениям между частями живого существа, поэтому государственное управление имеет аналогичные функции. Как биологический организм, государство рождается, размножается, стареет и гибнет. Государства делятся на два типа: примитивные или военные, главным занятием которых является война, и высшие или индустриальные, главным занятием которых является хозяйственная деятельность. Отсюда два типа управления страной: или военные методы, или хозяйственные, целью которых благо индивида.

Эволюция теории государственного управления Российского государства

В России наука государственного управления развивалась в русле национальной школы. На рубеже XVIII-XIX вв. сформировались три течения теоретической мысли о сущности государства и государственного управления. Родоначальником первого направления - революционно-демократического был А.Н. Радищев (1749-1802 гг.), отстаивавшего идею демократической республики. Его идеи были развиты П.И. Пестелем, А.И. Герценом, Н.Г. Чернышевским, Г.В. Плехановым, В.И. Лениным, И.В. Сталиным.

Второе направление было заложено М.М. Сперанским (1772-1839 гг.), которое получило определение как либерализм. Его политические идеи вытекали из естественно-правовой концепции, в рамках которой он предлагал осуществить разделение властей в стране. Развитие доктрины либерализма получило воплощение в концепциях развития России западников и славянофилов 40-х гг. XIX в.

Наиболее интересные и оригинальные идеи были высказаны во второй половине ХIХ - начале ХХ в. представителями «государственной школы» (Соловьев С. М., Кавелин К.Д., Чичерин А.Д., Милюков П.Н. и др.). В рамках этой школы была теоретически обоснована концепция закрепощения и раскрепощения сословий государством. Доказывалось, что в условиях господства натурального хозяйства решение вопроса обеспечения материальными и людскими ресурсами возможно лишь за счет распределения повинностей на различные слои населения. Результатом такой многовековой политики, проводившейся при согласии населения, является политическая стабильность. П.Н. Милюков пришел к выводу, что объективно для социальной системы характерны два взаимоисключающих состояния:

• · механическая стабильность, переходящая в апатию в период усиления государства;
• · дестабилизация, переходящая в анархический протест против государства в период ослабления государственности. Когда старая государственность распадается, возникает состояние анархии, порожденное вакуумом власти.

Третье направление, получившее определение консерватизма было разработано Н.М. Карамзиным (1766-1726 гг.). Его концепция стала продолжением традиций норманнской теории и доктрины абсолютной монархии. В рамках этой концепции возникла «теория официальной народности», разработанная С.С. Уваровым. Во второй половине XIX в. идеи консерватизма были развиты трудах М.Н. Каткова и К.П. Победоносцев. В начале ХХ в. консерватизм нашел свое воплощение в теории и практике движения черносотенцев.

В начале ХХ в. появились работы А.А. Богданова, в которых были высказаны идеи, явившиеся прологом к развитию теории систем управления.

В первые послереволюционные годы властью была поставлена задача изучения и практического использования в государственном управлении идей научного менеджмента. В этих целях создавались научно-исследовательские институты и лаборатории, занимавшиеся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. Считалось, что государственный аппарат должен превратиться в народный институт и изыскивались способы удешевления государственного управления на основе реорганизации техники администрирования.

Современные теории государственного управления

Впервые термин «государственно-административное управление» (public administrative management) был использован в программе Республиканской партии США в 1986 г., однако первые работы по государственному управлению появились еще в глубокой древности. Уже с тех времен известны работы философов Китая, Греции, Рима, Египта, содержащие рекомендации по различным аспектам управления.

В течение почти двух тысячелетий - со времен античности и вплоть до XVIII в. - все знания о социальных явлениях были единой целостной системой, которая сводилась к политике, а общественная жизнь была подчинена интересам государства. Это явилось основной причиной того, что теория государственного управления развивалась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX в. стала выделяться в самостоятельную область научных исследований.

Существенный импульс к разработке теории государственного управления был дан реформами, централизованно проводимыми в системе государственного администрирования в США и странах Западной Европы в последние десятилетия ХIХ в. и в первые десятилетия ХХ в.

Эволюция науки государственного управления позволяет выделить три этапа:

• 1. 80-е гг. ХIХ в - 1920 г.;
• 2. 1920 г. - 1950 г.;
• 3. 1950 - по настоящее время.

Основоположниками теории государственного управления принято считать В. Вильсона, Ф. Гуднау и М. Вебера.

Профессор Вудро Вильсон в своей работе «Наука государственного управления» (1887 г.) попытался переориентировать политологию на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом. Он подчеркнул, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления». Он считал чрезвычайно важным подчеркнуть, что «государственное управление находится за пределами собственно политической сферы... Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо». Задача государственной администрации состоит, прежде всего, в оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических лидеров. Отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, по мнению В. Вильсона, составляют самую сущность правительственной системы.

Им разработана модель «административной эффективности», предлагающая использование в государственном управлении методов организации и управления бизнесом. Он также обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования.

Идеи В. Вильсона во многом разделял американский ученый Дж. Гуднау, считая, что функции между политиками и администраторами должны быть четко разграничены, причем политики контролируют деятельность администраторов, а последние, в свою очередь, подчиняются решениям политиков.

Под влиянием этих идей ведущее место в теории государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления (менеджмента), не зависимого от политической идеологии.

Существенный вклад в разработку теории государственного управления внес немецкий социолог М. Вебер. Его классический труд «Хозяйство и общество» (1921), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении, является актуальным до настоящего времени. По его мнению, бюрократия есть исторический феномен, возникший на этапе становления национального государства, способного оплачивать труд государственных служащих. Большую обеспокоенность у него вызывает количественный рост бюрократии: «Количественное увеличение государственного аппарата и расширение его социальных функций может сослужить плохую службу. Требовать механического роста государства - значит еще больше ухудшать положение». Он сформулировал универсальные принципы бюрократической организации.

Вебер, также как классики американской школы, считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего, беспристрастно, причем данное требование применимо даже к «политическим» управленческим чиновникам (без гнева и пристрастия он должен вершить дела).

В работах Вебера, Вильсона, Гуднау были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории государственного управления:

• · для того, чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а, следовательно, изучать с научных позиций;
• · аппарат государственно-административного управления должен быть отделен от сферы политики.

Во Франции вопросами теории государственного управления занимались А. Эсмен, Л. Дюги, А. Мишель, М. Ориу. Однако система государственного управления рассматривалась ими лишь в той мере, в какой помогала выяснению принципов и форм организации функционирования политических институтов государства в целом.

В Великобритании преподавание и изучение теоретических вопросов государственного управления началось в конце ХIХ в. в Лондонской школе экономических и политических наук, позднее - в Оксфордском, Кембриджском, Ливерпульском и других университетах. Значительный вклад в развитие теории внесли Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг и другие. Основное внимание в их работах уделено формам и особенностям организации государственно-правовых институтов, их организации, механизмам их функционирования и взаимодействия.

В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований, целью которого стала выработка системного аналитического подхода к государственному администрированию. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 20-30 гг. ХХ в. и с этого времени изучение теории государственного управления становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы.

После Первой мировой войны государственное управление претерпело изменения: США и страны Западной Европы превратились в промышленно развитые, урбанизированные государства и, соответственно, появились новые программы и функции у государственных институтов.

Особенно большие успехи в этот период сделали американцы. Это связано, во-первых, с тем, что государственное управление, как вид деятельности, переживало период бурного развития, особенно во времена Великой депрессии 30-х годов. Во-вторых, учебные заведения уже в этот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых и был курс теории государственного управления. В Европе, особенно во Франции и Великобритании, такой возможности не было, так как система обучения там была излишне централизована. В-третьих, американцы считали, что наука государственного управления, и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Учебные курсы управления персоналом, человеческими отношениями, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для будущих кадров деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось множество научных работ, учебников и преподавателей соответствующего профиля.

И еще один фактор - это утилитарный подход американцев: их научные разработки содержали практические рекомендации для государственных служащих, предлагали обоснованные проекты реформ.

В 1926 г. появился первый учебник по государственному управлению «Введение в науку о государственном управлении» Л. Уайта. В нем утверждалось, что государственное управление - это, отрасль науки, которая должна быть максимально приближена к реальности.

Наиболее известными направлениями в теории государственного управления в этот период были «классическая школа» (Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси) и «школа человеческих отношений» (иногда ее называют неоклассической) (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи), которая возникла в ответ на недостатки классической школы.

Современный этап в развитии науки государственного управления (50-годы - до настоящего времени) начинается с переосмысления достижений предшествующего развития. В этот период в науке наблюдалось стремление к созданию универсальных теорий. Главное внимание уделялось изучению взаимозависимостей, взаимосвязей ролей в государственном управлении. Возникали такие направления, как бихевиоризм, структурный функционализм, системный и ситуационный подход к научным исследованиям теории и практики государственного управления.

Представители бихевиористского направления Г. Саймон, Д. Макгрегор, Ф. Герцберг, Д. Томпсон, Д. Истон, утверждали, что, государственное управление основывается на взаимоотношениях между администрацией и органами, формируемыми на основе народного волеизъявления, поэтому в центре их внимания было изучение поведения индивидов как избирателей.

В русле поведенческого подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном управлении. Так, Г. Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования, как в теоретическом, так и в эмпирическом плане. Д. Трумэн разработал концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном управлении. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним». Д. Спингер, не отвергая идей бихевиоризма полностью, предложил обратить внимание на изучение самих государственных институтов.

В этот период в исследовании проблем государственного управления получают широкое распространение структурно-функциональный, системный и ситуационный подходы (Р. Мертон, Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс, В. Томпсон). Их представители обратили основное внимание на факторы, направленные на интеграцию и стабильность существующей системы государственного управления.

Применение теории систем к государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно взаимодействуют с внешним миром. В настоящее время системный подход является одним из самых влиятельных направлений в теории государственного управления.

Логическим продолжением теории систем стал ситуационный подход, который, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям, внес важный вклад в развитие государственного администрирования.

В популяризации теории государственного управления большую роль играет ООН. Начиная с 1967 г. под эгидой этой организации регулярно проводятся международные совещания экспертов по различным проблемам государственно-административного управления. Кроме этого, в рамках ООН сегодня осуществляется большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном, проводятся сравнительные исследования методов государственного администрирования, создается всемирный банк данных о механизме государственного управления, осуществляется подготовка справочников и пособий по теории государственного управления.

ООН придает большое значение работе по обмену опытом между странами, разработке мероприятий регионального и межрегионального характера. Эксперты регулярно дают оценку и делают обзор административных возможностей государств, разрабатывают модели современных реформ в области государственного администрирования, предлагают программы обучения и переподготовки персонала.

Ведется также разработка категориального аппарата и методологии государственного управления в материалах международных совещаний экспертов ООН. Сегодня можно констатировать, что теория государственного управления имеет международное признание и официальный статус самостоятельной научной дисциплины.

Поэтому для нас в настоящее время весьма актуальной является задача исследования и обобщения опыта развития мировой науки государственного управления. Существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации государственно-административной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться.

В настоящее время можно выделить ряд проблем, которыми занимается теория государственного управления. Это:

• · проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном;
• · проблема формирования кадрового состава квалифицированных государственных служащих;
• · проблемы, связанные с техникой государственного администрирования.

Каждое из перечисленных направлений выступает в качестве предмета научного изучения и исследования государственного управления в условиях рыночной экономики, управления социальными процессами и т.д.

Американская научная школа государственного управления

В настоящее время в теории государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений, ведущими среди которых являются американская, английская, французская и немецкая.

Отличительной особенностью американской школы «public administration» является эмпирическая направленность ее исследований. Уже на начальных этапах развития многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками, как, например, В. Вильсон - президент США, профессор Л. Уайт, который вел большую практическую работу в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы и другие.

Одним из основоположников классического направления в науке считается Л. Уайт, опиравшийся на работы Ф. Тейлора, Д. Муни, Ф. и Л. Гилбретов занимавшихся организацией управления в бизнесе. В своей фундаментальной теоретической работе «Введение в науку государственного управления» (1926) он утверждал, что:

• · государственное управление представляет собой единый однородный процесс, независимо от того на каком уровне оно происходит: городском, штатном или федеральном;
• · изучение государственного управления должно начинаться, прежде всего, с основ менеджмента, а не с основ права;
• · государственное управление - это искусство, поэтому большое значение придается превращению его в научную дисциплину;
• · государственное управление - это наиболее важная задача, стоящая перед государственным аппаратом.

Государственное управление, по его мнению, это «руководство людьми и определение материальных ресурсов для достижения целей, стоящих перед государством». Оптимизация использования средств в государственном управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства государственного управления он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративных дух (гармонию персонала).

По мнению Л. Уайта ученые должны изучать административные институты с целью оптимизации их функционирования и развития. Главное - это иерархия организации, а государственное управление - это универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций, главные из которых - планирование и организация.

Наиболее известными представителями американской школы человеческих отношений являлись Мери Паркер Фоллет, Абрахам Маслоу Элтон Мэйо и др. Главный вывод, содержащийся в их работах, заключался в том, что фактором оптимизации функционирования системы государственного управления является улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к трудовой деятельности.

Первой, кто определил научное управление как «обеспечение работы с помощью других лиц» была М.П. Фоллет. В своей работе «Отдача распоряжений», она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда. Поэтому важно изменить модель поведения людей.

Исследования, проведенные Маслоу, во многом позволили понять причины этого явления. В своем труде «Теория мотивации человека», он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению. В соответствии с его концепцией, мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические, как полагали «классики», а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег.

К середине ХХ века определяющими теориями были две концепции: концепция экономики благосостояния и концепция конкурирующих групп. Сущность первой состояла из следующих постулатов:

• · в том случае, когда свободный рынок не дает нужного результата, необходимо вмешательство государства;
• · наилучшие результаты при этом дает управление из федерального центра.

Ученые отмечали, что благосостояние граждан во многом определяются деятельностью административного механизма и поэтому, как отмечал Дуайт Вальдо, «Хотим мы этого, или не хотим, государственное управление является заботой каждого».

В этот период получили развитие системный и структурно функциональный подход к анализу общественных явлений, концепции бюрократии, возродились исследования поведения индивидов внутри организации, теория альтернативного бюджетирования Б. Льюиса.

В работе А. Шика «На пути к ППБ (планирование-программирование-бюджетирование): этапы бюджетной реформы» вопросы бюджетной теории рассматривались с позиций системного подхода. По его мнению, каждая бюджетная система включает в себя процессы планирования, управления и контроля.

Г. Саймон ввел понятие «решение», а в работе «Поговорки управления» он сформулировал общие принципы управления, способствующие повышению эффективности управления.

Заслуживает внимания статья Чарльза Линдблома «Наука доведения-дела-кое-как-до-конца», в которой рассматриваются рациональные модели принятия решений в управлении. Он не согласен с тем, что большинство решений принимается посредством целесообразных процессов. Весь процесс принятия стратегических решений он видит как зависящий от небольших выгодных решений, согласованных с политической ситуацией. Вообще он считает, что принятие того или иного решения в большей степени определяется не волей политиков, а конкретной ситуацией и обстоятельствами.

Концепция управления Ф. Герцберга основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления. Он провел серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены.

Данные концепции свидетельствуют о том, что изучение государственного управления изменилось в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления. Однако постепенно выяснилось, что эти принципы дают положительный эффект лишь в экспериментах, проводимых на малых группах, а по отношению ко всему обществу они не работают. Характер политических и управленческих решений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности.

В середине ХХ века изменилось представление о модели федерализма в США. В противовес традиционной модели, представленной в виде «слоеного пирога», где три уровня правительства (федеральное, штатов и местное) отделены друг от друга, Мортон Гродцинз создал концепцию «мраморного пирога» федерализма. Он доказывает, что структура правительства США очень сложна. В ней, помимо федерального правительства и органов управления 50 существующих штатов, имеется 18 тыс. муниципалитетов. Кроме того, существуют районные органы управления, городские органы самоуправления. В стране насчитывается столько органов, собирающих налоги, что гражданин «может быть погребен под целой пирамидой правительственных учреждений. Суть новой модели, предложенной Гродцинзом, состоит в формировании отношений сотрудничества между различными уровнями управления, что в свою очередь приведет к смешению правительственной деятельности. Получила свое дальнейшее развитие и теория бюрократии.

Проблемам эффективного управления посвящена работа Герберта Кауфмана «Административная децентрализация и политическая власть». В ней автор отмечает, что в процесс управления должно вовлекаться население через систему представительства на местах. Он рассматривает два типа децентрализации. При первом будет развиваться местное самоуправление, которое будет оказывать большее влияние на общественные программы, при втором - территории будут развиваться, но с ограниченными властными полномочиями.

Конец ХХ века характеризуется пересмотром и переоценкой основных идей теории государственного управления, ибо многие программы «Великого общества» не были выполнены. После избрания Р. Рейгана Президентом страны идеологический маятник качнулся в сторону консерватизма с его принципами минимального вмешательства государства в экономику.

В этот период возникло и новое мышление в государственном управлении: была сформирована «теория общественного выбора», ориентированная на собственные политические ценности, установки, ограничения. Эта теория подвергла сомнению две основополагающие и влиятельные концепции:

• · концепцию экономики благосостояния, возникшую в результате Великой депрессии 30-х гг.;
• · теорию конкурирующих групп как эффективного способа принятия оптимальных политических решений.

Характерной чертой начала 80-х гг. было стирание различий между частным и государственным сектором. Были проведены сравнительные исследования на эту тему и сделан вывод о принципиальной схожести управления бизнесом и государственным управлением. Так, Г. Эллисон в докладе «Государственный и частный менеджмент: являются ли они похожими по существу во всех второстепенных моментах?» аргументировано защитил этот тезис. Исследуя тему, он выделяет общее и различия между этими видами управления. По его мнению, общим является следующий набор функций управления: планирование; организация; кадровая политика; руководство; согласование; отчетность; финансирование. Он выявил, что усилилось взаимодействие между руководителями частных и государственных организаций, что в реальной жизни многие политические лидеры возглавляют частный бизнес. Эллисон провел параллель между ситуациями и условиями управления в этих различных секторах, представил последствия управления государством как частной компанией, область совпадения интересов политиков и частных менеджеров.

В конце ХХ века большой интерес у ученых вызывала концепция организационного развития, затрагивающая вопросы структуры, поведения, культуры организации, которые и до настоящего времени являются предметом дискуссий. Целью этой модели можно считать повышение эффективности функционирования системы государственного управления, достигнутое благодаря ее адаптивности, гибкости и профессионализма государственных служащих.

Развитие теории государственного управления в Великобритании

До начала 30-х гг. ХХ века господствующим подходом к изучению государственного управления был институциональный, наиболее известными представителями которого были Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и другие. Позднее начинают доминировать бихевиоральные методы.

В рамках этой методологии сложились две тенденции - социологическая и экономическая. В работах представителей социологического направления (Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз) рассматривались вопросы взаимоотношений власти и общества, господства и подчинения. Авторитет государственной власти, по мнению Р. Роуза, может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой - тем, насколько последние подчиняются ее законам.

Э. Берч в своих работах затрагивает вопросы ответственности в государственном управлении. В частности он выделяет три вида ответственности:

• · Ответственность перед общественным мнением. Это означает, что правительство имеет возможность влиять на общественное мнение и должно находить компромисс с ведущими группами общества, воспитывать общественность, чтобы она осознавала мотивы, движущие правительственной деятельностью;
• · Проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблем. Этот тип ответственности в английской политической культуре является основным. Правительство, осознавая правомерность и целесообразность своих действий в данный момент, может даже пойти на потерю популярности ради осуществления своего курса;
• · Ответственность перед парламентом. Она выражается в ответственности каждого министра за деятельность правительства в целом и его ответственности за руководимую им государственную службу.

На принятие управленческих решений оказывают влияние такие факторы, как позиция премьер-министра, деятельность членов кабинета, давление групп интересов, рядовых граждан и СМИ, которые по традиции считаются выразителями общественного мнения. Например, решение, о вступлении Великобритании в ЕЭС, было принято без предварительного обсуждения в парламенте, а инициатива его выдвижения принадлежат целиком правительству.

Берч также указал, что в современной Англии изменилось понятие «первичной ответственности правительства». Если в прошлом под ней подразумевалась ответственность правительства перед Короной, то сегодня - ответственность правительства перед народом.

В конце ХХ столетия в трудах ученых социологического направления центральное место заняла проблема стабильности государственных институтов, которую многие связывают со степенью участия граждан в политике. Так, по мнению Дж.Баджа, политики и государственные служащие единодушны во мнении, что существующие государственные институты «чувствительны» к запросам рядовых граждан и пользуются поддержкой последних. Пассивные в политике лица, напротив, не видят демократичности государственных институтов и не считают, что они пользуются общей поддержкой.

Экономическое направление окончательно оформилось после Второй мировой войны. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение влияния культурных традиций, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Один из его представителей - Б.Барри - разработал концепцию «экономического типа» государственной власти, когда властные отношения в обществе рассматриваются в понятиях «выигрыш - потеря». Он полагает, что властные отношения возможны только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, ибо располагает большими возможностями достичь желаемого ценой минимальных убытков.

Представляют интерес две концепции государственного управления, целевая и гражданская, сформулированные М. Оукшоттом. По его мнению, в чистом виде они не встречаются, ибо представляют собой идеальные теоретические модели. Но европейские народы проделали путь от «бессознательной солидарности целевого объединения» в рамках государства к сознательной гражданской ассоциации наших дней. Однако и сегодня этот процесс не завершен: в одних государствах идеал «гражданской ассоциации» осуществлен в большей степени, в других - в меньшей.

Целевое государственное управление характеризуется следующими чертами:

• · Граждане являются работниками предприятия, существующего для определенных целей (благосостояния, уровня производства, культурного единства и т.д.);
• · Отсутствие формального равенства, означающее, что ценность человека определяется его вкладом в «общее дело», что означает подчинение индивидуальности корпоративизму;
• · Административный, регулирующий, прикладной характер законодательства;
• · Справедливость проявляется в распределении, цель которого - обеспечение эффективности системы государственного управления.

Гражданская ассоциация - это объединение, не связанное общностью целей. Гражданская концепция государственного управления не имеет вида целенаправленной деятельности. Совокупность соблюдаемых гражданами норм поведения гарантирует сохранность их прав и свобод. Однако этот «идеальный» тип государственного управления не достигнут еще нигде.

В последнее время наибольшее влияние в теории государственного управления имеет направление, именуемое «мягким мышлением», которое основал П.Чекланд. Отличительной чертой этого направления является то, что принцип системности перенесен с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.

По мнению Чекланда, единственный способ изучить целостность - это посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения, а управленческая деятельность - это перманентный процесс познания. Для принятия управленческого решения необходимо всестороннее изучение ситуации.

Новым направлением в области государственного управления является организационная кибернетика. Центральное понятие организационной кибернетики - балансирующая система - было введено С. Биэром. Балансирующей является такая система, которая способна реагировать на изменения окружающей среды и соответствовать ее сложности. Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и внутренними функциями системы, а стратегия организации может быть определена как стратегия баланса. По мнению Биера, подобные системы должны обеспечивать пять функций: организацию, координацию, контроль, сбор и обработку информации, разработку политики.

Французская научная школа государственного управления

Французская школа государственного управления имеет свою специфику, выразившуюся в доминировании до 50-х годов ХХ в. теории институтов (М. Прело и М. Дюверже).

Заслугой французской школы является институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица. Государство стало рассматриваться как институт, в котором воплощается власть. На первый план при таком подходе выдвигается «общее дело», задача, цель, которым служит государство. В результате такого подхода существенно изменяется место правящей элиты в государственном управлении: она является лишь агентом высшей власти и это означает, что ее действия ограничены правовым полем. М. Дюверже подчеркивает, что теория должна быть полезна президенту, премьер-министру, государственным и политическим деятелям.

Одной из серьезных проблем Франции была жесткая централизация власти, поэтому ученые (П. Авриль, Э. Фор) занимались поиском повышения эффективности государственного управления посредством ее децентрализации. Рассредоточение государственной власти между различными ее уровнями, значительное расширение полномочий местных органов власти, особенно муниципалитетов и коммун, наделение оппозиции определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности государственных институтов - таковы в обобщенном виде рекомендации большинства французских ученых.

Радикальная теория государственного управления нового типа была разработана М. Понятовским. Организация управления в государстве, по его мнению, должна быть иерархической. Государству следует уступить часть своих полномочий компетентным органам или организациям. Например, вопросы энергетики или транспорта могут регулироваться специально созданной третьей палатой парламента, состоящей частично из избираемых представителей, и частично из лиц, назначенных властью. Он солидарен с П. Аврилем и Э. Фором о необходимости проведения децентрализации государственного управления.

Деятельность современной французской администрации он оценивает критически. В противовес ему, Алэн, подчеркивает, что в современном государстве подлинной властью располагают не политики, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления: начальники главных управлений Министерства финансов, члены Высшего совета обороны и послы. Кроме того, Алэн высоко оценивает компетентность французских чиновников, ибо они проходят жесткий конкурсный отбор на государственную службу. Но вместе с тем, он констатирует, что бюрократия образуют корпоративную закрытую группу. Главное, что их объединяет, - это сохранение приобретенного положения и привилегий. Кроме того, характер выполняемой работы, круг людей, с которыми происходит общение, постепенно развивают в государственных служащих ряд специфических качеств, таких как крайняя осторожность, склонность к секретности, скептицизм, язвительность, расположенность к интригам, презрительное отношение к людям.

По мнению Алэна, госаппарат работает неэффективно, там царит круговая порука, бюрократизм. Перерасходы ассигнований, плохо разработанные государственные программы, упущения, невыполнение работы в срок - все это тщательно скрывается от посторонних глаз. Единственным эффективным средством против злоупотребления властью Алэн считает создание действенной системы контроля со стороны избирателей, парламента, министров.

Ученый также излагает свою точку зрения на те качества, которыми должен обладать руководитель ведомства. По его мнению, современный министр не обязательно должен быть специалистом в соответствующей области управления. Главное состоит в том, чтобы у него было постоянное желание эффективно противодействовать превышению власти бюрократией.

Классиком теории государственного управления во Франции является Анри Файоль. Он первым поставил задачу организованного обучения менеджменту во Франции. В книге «Общее и промышленное управление» (1916 г.) он дал классическое определение научному управлению: «Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать, контролировать.

Его заслуга также в том, что он сформулировал принципы управления, которые являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте. Управление любой организацией, по его мнению, включает шесть групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Административные функции являются определяющими. Ни в одну из предыдущих функций не входит задача выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координированных усилий, гармонизации действий. Именно поэтому административным функциям принадлежит лидирующая роль.

Следует отметить вклад бывшего президента Франции В.Ж. де"Эстена в развитии французской школы государственного управления. Свои взгляды на эту проблему он изложил в трудах: «Французская демократия», в которой он предлагает собственную концепцию «социального государства», а также основные принципы государственного управления.

Развитие теории государственного управления в Германии

Особенностью теории административно-государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследования философского характера. С момента своего возникновения в немецкой школе обозначился дуализм философского и социологического осмысления проблем государственного управления. Большая часть немецких исследователей видит в государственном управлении воплощение «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Наиболее ярко это проявляется в работах Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля. Так, Х. Кун считает, что основой предмета теории государственного управления является человеческая природа, и, следовательно, рассматривать его необходимо с философских позиций: «Государство живет человеком: человек основывает, формирует, руководит им и одновременно живет в нем, постигая его как свою судьбу».

По мнению А. Гелена, основой государственного управления является стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира. Административные институты сложились «путем стабилизации порядка и правил» и являются не отражением экономической и социально-политической структуры общества, а «некоей системой, рационально-организованно закрепляющей исторически сложившиеся отношения между людьми». В его концепции современные структуры государственного управления предстают как некий «нейтральный» административный аппарат, используемый теми или иными политическими силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих противников». Особое внимание он обращал на то, что именно институты государства «освобождают человека от мучительного поиска достойного поведения, поскольку они предстают перед ним уже сформировавшимися и заранее определенными».

Гелен считал, что такая трактовка государственного управления таит в себе угрозу манипулирования сознанием и поведением людей, однако он считал, что эта управляемость не является репрессивной.

Наиболее типичной для социологического подхода к государственному управлению является концепция М. Вебера. Он полагал, что системе государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата.

Элитарный характер государственного управления в странах Западной Европы он считает выражением «сущности современной массовой демократии» По его мнению, на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована народом. Однако именно в этом заключается основная сложность: «демократической легитимации» преграждает дорогу «антидемократическая сущность бюрократии».

Вебер считал идеальным такое государственное управление, которое построено на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, принимающего решения, отдающего распоряжения и контролирующего их исполнение. Задача служащих государственной администрации состоит в умении применять управленческие принципы к конкретным ситуациям. Он считал, что профессиональные служащие - это не только высококвалифицированные специалисты духовного труда, но и люди с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. Без этого, по его мнению, возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность госаппарата.

Если вышестоящее учреждение отдает приказ, который, по мнению чиновника ошибочен, дело чести чиновника выполнить приказ добросовестно и точно под ответственность приказывающего. Без такой дисциплины, по его мнению, развалился бы весь управленческий аппарат.

Несомненный интерес представляет концепция государственного управления Людвига Эрхарда, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Этот политик и крупный ученый сочетал научно-исследовательскую и практическую работу. Он считал, что эффективность государственного управления определяет усиление мер по государственному регулированию экономики. Для их реализации был образован Совет экспертов по оценке общего экономического развития Германии, в который вошли крупные ученые. Этот орган должен был готовить обоснования для принятия правительством политических решений. Эрхард предлагал изменить социальную структуру общества посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий.

Им была разработана концепция общества, в котором все группы населения подчинялись общему благу, возрастала роль правительства, все социальные слои поддерживали существующий социальный строй.

Новая концепция закрепляла определяющую роль государственного управления в развитии общества. Предусматривалось, что все государственные должности должны занимать специалисты по общим интересам, они же должны определять политику страны. Нельзя не признать, что принцип подбора специалистов, профессионалов на государственную службу должен основываться, прежде всего, на понимании социальных интересов.

Нашел свое отражение в немецкой научной школе и структурно-функциональный подход. Наиболее последовательно он изложен в работах Н. Лумана, который полемизирует с Т. Парсонсом. По мнению Лумана, в системной теории понятие структуры подчинено понятию функции, что неправомерно, так как получается, что любая, даже самая нелепая, структура государственного управления, в сущности, выполняет свою функцию. Преимущество своей структурно-функциональной теории Луман видит в предложении постоянного исследования конкретных функций управленческих структур с помощью специфического упрощения реальности, т.к. только на определенном уровне абстракции становится возможным «функционально» анализировать и сравнивать все управленческие структуры и процессы. Сама структура государственного управления при этом не рассматривается им как нечто всеобъемлющее и законченное.

Характеристика германской школы была бы неполной без упоминания научного вклада Р. Дарендофа. В центре его научных интересов - проблемы социальной структуры современного общества, организация управления, социальные конфликты, которые нашли свое отражение в работах «Социальные классы и классовый конфликт в индустриальном обществе», Общество и демократия в Германии», «Конфликт и свобода».

Анализируя социально-политическую ситуацию в развитых странах Западной Европы, Дарендоф пришел к заключению, что в настоящее время одной из наиболее влиятельных групп интересов является бюрократия, которая является действительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство. С одной стороны, бюрократия не имеет какой-либо социальной программы, не может оказывать влияние на принятие и осуществление политических решений, она может им сопротивляться, но не может принимать их самостоятельно. С другой стороны, в современном государстве никто не в состоянии править, минуя бюрократию, и, тем более, против ее воли. Она является «резервной армией власти». Дарендоф опасался утраты легитимности существующей политической системы в условиях доминирования безликой бюрократии и отсутствия групп, способных осуществлять политическое господство. В таких условиях появляется реальная возможность для групп радикальных реформаторов захватить политическую власть. Нередко такая группа и в теории, и на практике, тоталитарна.